Mariana González, investigadora de transparencia y rendición de cuentas.
En los últimos años, representantes de gobiernos y del sector privado han llegado al consenso de que la infraestructura constituye uno de los principales pilares para el desarrollo y el crecimiento económico global. Esto basado en el argumento de que la inversión en infraestructura representa una oportunidad para promover un crecimiento sustentable e incluyente, así como la creación de trabajos, lo que también contribuirá a la salud, educación y otros objetivos de desarrollo.
Actualmente, se estima que el gasto total en megaproyectos de infraestructura representa el 8% del producto interno bruto (PIB) global, es decir, entre $6 y $9 trillones de dólares estadounidenses (tdd). Sin embargo, para alcanzar el crecimiento económico proyectado, han estimado que se debe tener capacidad de invertir en este sector entre $60 y $70 tdd al 2030. [1]
Para lograr canalizar tal financiamiento, la tendencia global debe crear nuevos vehículos de inversión que faciliten la entrada del sector privado en proyectos de infraestructura y que ocupen recursos públicos, de tal manera que el riesgo no sólo se comparte, sino que en gran medida, es asumido por los contribuyentes. Una fuente importante de financiamiento son los fondos de pensión, para lo cual, los gobiernos han flexibilizado normas, de tal manera que los ahorros puedan invertirse en proyectos de infraestructura, que por un lado son riesgosos; y por otro -en muchos de los casos- implican tensiones o violaciones directas con los derechos humanos.
A nivel nacional, el panorama de financiamiento también se ha complejizado. Con la reforma energética se crearon nueve leyes y se modificaron otras 12, con el fin de abrir por completo el sector al mercado y acelerar las inversiones. En este sentido, el gobierno ha puesto en el centro de la política pública al sector de infraestructura, arguyendo que éste es uno de los principales factores detonantes del crecimiento económico para nuestro país. De esta manera expidió el Programa Nacional de Infraestructura 2014 – 2018, el cual contempla un monto total de inversión de 7.7 billones de pesos, a través de 743 proyectos y considera al sector privado como un elemento crucial.
También, desde finales de la década de los ochenta el gobierno mexicano comenzó con las reformas al sistema de pensiones, que originalmente estaban a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). El esquema era de reparto y de beneficios definidos, en el que las aportaciones de los trabajadores activos sufragaban parte importante de las pensiones de los trabajadores retirados, pero en 1996 se publicó la nueva Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (LSAR), con la cual se pasó de un régimen de contribución definida, basado en la capitalización de cuentas individuales en las que se concentran las aportaciones del trabajador, los patrones y el propio gobierno. Con esta reforma los fondos de pensión se convirtieron en una herramienta para mercados financieros y en una fuente permanente de capital a largo plazo.
En 1997, el gobierno mexicano realizó nuevamente modificaciones a la Ley, con las cuales se autorizó la participación del sector privado por medio de las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES), que se encargan de administrar cuentas individuales. Asimismo, se crearon las Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (SIEFORES), instrumentos a través de los cuales las AFORES invierten los recursos de los trabajadores. Y finalmente, con la reforma de 2009 se eliminaron las restricciones para que los fondos de pensiones mexicanos, las SIEFORES, realicen inversiones de capital privado indirectamente, a través de la adquisición de Certificados de Capital de Desarrollo (CKDs), instrumentos que les permiten invertir los recursos públicos en proyectos de infraestructura, energía, forestales, inmobiliarios y de inversiones de capital. Hasta 2014 las AFORES habían participado en 30 CKDs con $70,890 millones de pesos, lo que ha permitido el crecimiento del financiamiento a capital privado en México.
Uno de los retos del Programa Nacional de Infraestructura es justamente el financiamiento. Dada la grande inversión que se requiere para realizarlo, el gobierno ha proyectado que al menos un 37 por ciento de los recursos provengan del sector privado, lo que resulta estrechamente relacionado con los vehículos de financiamiento que el gobierno ha creado a través de las reformas a la Ley del Sistema de Ahorro para el Retiro mencionadas previamente y a los CKDs.
En este sentido, surgen diversas preguntas, ¿cómo se asegura que el riesgo no recaiga sobre los contribuyentes? ¿Cómo informan a los contribuyentes sobre los proyectos que están siendo financiados con sus recursos para ver si están de acuerdo? Esto es importante, ya que en muchos casos estos proyectos presentan tensiones o violan directamente derechos humanos. Asimismo, ¿cómo transparentan la ejecución de los CKDs e informan sobre estos vehículos a las personas de manera accesible?
El tema resulta técnico y además se encuentra en un complejo entramado, difícil de seguir, ¿es pura casualidad? ¿De qué manera rinden cuentas a los contribuyentes sobre la inversión y utilización de sus recursos? ¿Cómo aseguran que los beneficios sean distribuidos equitativamente entre el sector público, para el bien común, y el sector privado? Brindar información sobre este tema y transparentar el quehacer de los diferentes actores involucrados siguen siendo retos.
[1] Flyvbjerg, B. 2014. What you should know about megaprojects and why: an overview. Project Managament Journal, Vol. 45, no. 2, pp. 6 – 19.
