Respuesta de Atlas Político a artículo de Fernando Dworak
Hace casi dos meses lanzamos un portal de evaluación y transparencia llamado Atlas Político. El proyecto, en esta primera fase, presenta dos herramientas cuya intención es lograr facilitar que los ciudadanos mexicanos participen de manera más efectiva en los procesos políticos del país. La primera herramienta, la cual ha generado la mayor parte del debate en los medios, es un ranking de los legisladores federales de la LVII Legislatura. La segunda herramienta es un Mapa Ideológico del Congreso y del Senado. Aunque ésta no ha generado el mismo nivel de interés, creemos que es igual o más importante ya que enseña - quizás por primera vez en el caso de la política mexicana - el posicionamiento ideológico de los políticos que nos representan basándose en cómo votaron, y no en su retórica.
Para elaborar la primera herramienta del ranking de los Diputados y Senadores, tomamos en cuenta cinco variables: 1) Activismo legislativo: iniciativas de ley presentadas; 2) Auditoría legislativa: puntos de acuerdo presentados; 3) Debate parlamentario: intervenciones en el pleno; 4) Asistencia: nivel de asistencia en el pleno; 5) Transparencia: toma en cuenta si los legisladores presentaron declaración de patrimonio, declaración de intereses, y declaración fiscal (#3de3) así como la declaración del financiamiento de sus campañas electorales (la cual no hemos encontrado de manera accesible y clara para ningún legislador). En cada dimensión calificamos a los legisladores con una puntuación de entre 0 y 1 de acuerdo a un “rango percentil exclusivo” – comparando su posición a la de otros legisladores. Por ejemplo, un diputado que haya faltado a más sesiones que el 90% de los otros diputados recibiría una calificación de 0.1 en la dimensión de asistencia. Al sumar la calificación de cada legislador a través de estas cinco variables nos da una calificación máxima de 5 puntos (puedes conocer la metodología a más detalle aquí).
En la últimas dos semanas, desde que el periódico Reforma publicó una nota sobre los resultados del análisis de Atlas Político, la discusión en redes sobre nuestro trabajo ha crecido de manera importante. Esto ha sido muy alentador ya que hemos visto a ciudadanos interactuando con sus representantes, cuestionándolos por su mala calificación de acuerdo a nuestro ranking o a su vez felicitándolos por su desempeño. Por otro lado, han sido varios los legisladores quienes nos han contactado para entender mejor la metodología y la manera en que pueden mejorar en el ranking. Ya que está por terminar esta legislatura les hemos sugerido hacer público su compromiso con la transparencia a través del portal de Legislador Transparente que han desarrollado el IMCO y Transparencia Mexicana. Varios lo han hecho y esto ha llevado a que subamos su calificación en el ranking de acuerdo a nuestra metodología. Al plantearnos crear esta plataforma éste era exactamente el tipo de resultados que buscábamos obtener – crear mejores incentivos para que los políticos estén más cerca de los ciudadanos tanto en el diálogo como en la rendición de cuentas.
Es importante señalar que la metodología del ranking que presentamos ha desatado un debate tanto en las redes como en los medios. Nos parece particularmente valiosa la columna de Fernando Dworak publicada en SinEmbargo hace unos días. En ella Dworak opina que es difícil establecer una metodología que pueda medir y comparar el desempeño de los diferentes legisladores. Apunta que “no existe un legislador ‘estándar’”. Aunque es cierto eso, también es cierto que no existe un alumno “estándar”. No obstante, tenemos que encontrar maneras de calificar el desempeño de los estudiantes y de poder comparar a los unos con los otros. Las calificaciones, incluso en las grandes universidades del mundo, no son perfectas pero si perfectibles. Creemos que lo mismo aplica a los políticos mexicanos. Y gracias a debates enriquecedores como éste, evidentemente apoyado en argumentos informados, podremos hacer una mejor labor de evaluar a nuestros representantes cada día.
Esto no quiere decir que existe un ranking que pinte un panorama total del desempeño de nuestros representantes. El pianista prodigio a quién se le dificultan las matemáticas quizás no se gradué con el promedio más alto de su clase. De la misma manera, el gran orador que puede inspirar a millones pero que nunca propuso una sola pieza de legislación no va a alcanzar los lugares más altos en un ranking de su desempeño como legislador. Pero esto olvida el propósito de una evaluación, que es comparar el desempeño de un gran número de individuos con características personales únicas – sean estudiantes, atletas o políticos. Creemos que al tener a la mano la evaluación que hacen plataformas como el Atlas Político junto con la información que dan los medios sobre los servidores públicos y las declaraciones de estos mismos, los ciudadanos podemos tener una participación más efectiva en la política.
Dworak también escribe que las dimensiones que medimos no nos pueden decir todo acerca del desempeño de los legisladores. Aunque es cierto que al tomar estas dimensiones de manera aislada (p.ej. el nivel de asistencia de una senadora o la calificación de matemáticas de una estudiante) no podemos llegar a conclusiones sólidas, creemos que al tomar las cinco dimensiones juntas se pinta un panorama más completo sobre el trabajo de los legisladores. Al agregar estas dimensiones el margen de error que existe al verlas individualmente baja de manera importante. Esto sucede porque las dimensiones están correlacionadas. Al mismo tiempo, decidimos usar un, “rango percentil exclusivo,” para evaluar a cada legislador a lo largo de cada una de las dimensiones que medimos. Lo que esta metodología permite es reducir el peso en el ranking que se les da a legisladores que se enfocaron en presentar muchas iniciativas de ley irrelevantes en lugar de unas cuantas más valiosas o que hayan intervenido con discursos que no aportan al debate constructivo.
Una sugerencia específica que Dworak da de cómo mejorar el ranking, es tomar en cuenta iniciativas de ley aprobadas en lugar de aquellas que han sido presentadas. El argumento es que ésta sería una manera de medir las iniciativas más valiosas. Sin embargo, esto le daría una ventaja importante a los legisladores que sean parte de la coalición gobernante y pondría en desventaja a aquellos que estén dispuestos a formar una oposición que actué como un verdadero contrapeso. También sugiere que nos enfoquemos en medir las leyes aprobadas que sean las más importantes para el futuro del país. Pero como bien señala en su texto, “es difícil saber si una ley fue positiva o no sino hasta pasado un tiempo y se puedan mostrar los resultados”. Estamos de acuerdo. Y esto es una labor aún más difícil de realizar de una manera objetiva sin establecer criterios que tengan ciertos sesgos ideológicos, algo que el Atlas Político seguirá evitando a toda costa.
Conforme pase el tiempo podremos acercarnos a excluir iniciativas de ley o puntos de acuerdo que evidentemente no sean de transcendencia alguna (p.ej. cambiar el nombre de un puente que cruza el río Lerma) pero no estamos en una posición de determinar qué plataforma política es más valida. Como hemos señalado en nuestro sitio, el ranking que creamos evalúa qué tan destacados han sido los políticos al defender una agenda, independientemente del contenido de ésta. Es por eso que creamos el Mapa del Congreso y el Senado, una herramienta que le permite a los ciudadanos conocer a los políticos que están mejor alineados con su posición ideológica.
Por último, Dworak señala que es importante tomar en cuenta otros aspectos del trabajo de los legisladores, como las comisiones en las que participan o las mesas directivas que llevan. Nos parece una sugerencia muy válida y la tomaremos en cuenta (hoy en día pueden encontrar mucha de esta información en los perfiles individuales de los legisladores dentro del ranking). Para lograr esto y sobre todo para mejorar la metodología con el paso del tiempo, va a ser crucial que nuestros representantes den acceso a los ciudadanos a más y mejores datos. La información disponible hoy en día al público así como las páginas y la manera en la cual presentan esta información son totalmente inaceptables. El esfuerzo que han hecho el IMCO, Transparencia Mexicana y decenas de otras organizaciones ciudadanas a favor de la transparencia es importantísimo y algo por lo cual todos los mexicanos les debemos de estar agradecidos. No obstante, estamos muy pero muy lejos de tener el tipo de relación con nuestros representantes que el Atlas Político busca fomentar. Una relación basada no solamente en la transparencia sino también en el diálogo constante y la confianza.
Es cierto que es una labor complicada pero es precisamente por eso que vamos a continuar creando herramientas que acerquen a los ciudadanos a la política. No sólo con el objetivo de lograr que éstos presionen a sus representantes, sino que también sus representantes se beneficien al conocer mejor las preferencias de sus votantes y que se creen los incentivos correctos para que los políticos se enfoquen en hacer política, no en ejercer poder.
Atlas Político o las trampas de la evaluación. Por Fernando Dworak.
Es totalmente cierto que es necesario evaluar a las autoridades, y como dije en el primer texto, en eso se basa la condición de ciudadano que asume sus derechos, obligaciones y la obligación que implican sus decisiones. También es indiscutible que cualquier elemento que pueda ser medible numéricamente se le puede acomodar, asignarle un rango valorativo e incluso sería posible correlacionarlo con otros elementos. Sin embargo es necesario saber qué se mide en realidad, bajo el riesgo de terminar en ejercicios entretenidos, quizás vendibles mediáticamente pero autorreferenciados y hasta ultimadamente estériles.
Para evitar esos riesgos es necesario en primer lugar conocer el debate previo sobre el tema, así como los esfuerzos que se han hecho en la agenda que se desea incursionar. Por ejemplo, desde hace tiempo se ha estudiado el tema de la disciplina parlamentaria con académicos como Laura Valencia (UAM). Incluso Jeffrey Weldon (ITAM) ha venido elaborando al menos desde 1997, año en que se comenzaron a hacer públicas las votaciones nominales, el mapa ideológico de los diputados y senadores federales basado en sus votaciones. Y Álvaro López Lara (UAM) ha venido haciendo lo mismo para los congresos locales, según la disponibilidad de los datos. El “Mapa Ideológico” que presenta Atlas Político tiene antecedentes valiosos.
También se tiene camino recorrido en materia de evaluación a los órganos legislativos y sus integrantes. Desde los primeros ejercicios en la materia que realizó el hoy consejero del INE, Benito Nacif, hay numerosos ejercicios tanto para el Congreso de la Unión como para las legislaturas locales con diferentes metodologías y criterios. Sin el afán de ser exhaustivos, podría citar a personas que han hecho análisis de seguimiento a la institución o aspectos de su funcionamiento como María del Carmen Nava Polina, Khemvirg Puente o Diego Díaz Iturbe, e incluso instituciones como Impacto Legislativo o el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY).
Como hacen en Atlas Político, la mayoría de estos estudios en un principio evaluaron el desempeño de acuerdo al número de iniciativas, puntos de acuerdo, intervenciones en tribuna y presencia en el pleno. Sin embargo a partir de 2009 se descubrió que esto no medía gran cosa.
En 2009 el CEEY publicó su evaluación a la LX Legislatura del Congreso de la Unión donde distinguió entre indicadores de funcionamiento e indicadores de desempeño. Los primeros no dicen gran cosa sobre el desempeño del legislador y son más bien neutros: iniciativas, puntos de acuerdo, intervenciones y asistencias. Los segundos pueden decir, también con sus bemoles, la forma en la que el órgano legislativo cumple con sus funciones: vigilancia, legislativa y representativa. Más allá de una calificación, la conclusión a la que llegamos quienes diseñamos la metodología y los evaluadores fue a presionar por más transparencia y acceso a información a disposición del ciudadano para que juzgue y evalúe según la información contrastante.
Se puede encontrar la evaluación que hizo el CEEY en 2009, aquí. Más adelante, a invitación de Eduardo Bohorquez, Director General de Transparencia Mexicana, se publicó un texto sobre los retos de evaluar un órgano legislativo en la obra Ciudad de México. Hacia una nueva relación con la ciudadanía. Parlamento abierto, publicado en 2014 por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Se le puede consultar aquí.
La conclusión: un ciudadano evalúa a sus representantes o instituciones desde muchos ángulos, y ocasiones según visiones altamente subjetivas. ¿Significa esto que no se deba evaluar? Claro que no: se trata de que cada grupo de interés presente sus propias evaluaciones sabiendo que serán parciales, de tal forma que el ciudadano forme su juicio. La democracia se basa en la discusión, el contraste y el desacuerdo.
En este marco las presiones se enfocan a que los órganos legislativos sean transparentes y accesibles. Hay organizaciones abocadas a esto tanto a nivel federal como local, como la Red de Transparencia Legislativa o Parlamento Abierto. La lucha es ardua, pero en estos casos las evaluaciones plantean agendas claras y concisas frente a los órganos públicos para mejorar la calidad de nuestra democracia.
Al contrario, una evaluación basada en variables que no indican gran cosa sobre el desempeño de un legislador puede ser contraproducente. Por ejemplo, gracias a este tipo de opiniones se aprobó en la Constitución de Jalisco la obligación de un legislador a presentar una iniciativa por periodo de sesiones. Para decirlo en breve, se genera la percepción de que un buen legislador es aquel que sigue ciertas actividades en lugar de fomentar la vigilancia en asuntos concisos como una iniciativa o la transparencia.
Volvamos a la evaluación de Atlas Político. Para ellos un legislador bien evaluado es el que presenta iniciativas, puntos de acuerdo, sube a tribuna, asiste y es transparente. Eso es fácil: el representante puede dedicar a su staff a presentar una iniciativa y un punto de acuerdo a la quincena, lo cual no implica que lo propuesto sea algo útil. Incluso más del 90% de las iniciativas y puntos de acuerdo son ocurrencias.
Tan sólo la presentación de esas iniciativas y puntos de acuerdo le garantizarán dos intervenciones en tribuna para su presentación, donde solamente leerá la exposición de motivos. Algunas intervenciones adicionales las puede dar en la última parte de la sesión, dedicada a asuntos generales, donde hablará sobre digamos la efeméride del día o la semana. Y puede estar en las sesiones plenarias de grupo parlamentario y pedir intervenir en un debate a la semana, donde su opinión será más simbólica que eficaz.
Metamos una asistencia estable y la presentación de las declaraciones y contaremos con los ingredientes de un buen diputado o senador según esta metodología. Es fácil simular un buen desempeño de esta forma.
Podemos añadir algunos problemas metodológicos que no contempla el portal, como el hecho de que pocas iniciativas y puntos de acuerdo son presentadas por un legislador, sino por varios y que esto no significa que todos hayan trabajado en su redacción, sino simplemente se adhirieron. Es decir, bajo este criterio se les da crédito por algo que no necesariamente hicieron.
¿Van los legisladores a preocuparse por la evaluación presentada? Desde luego: van a brindar rápidamente la información que pone Atlas Político porque les conviene. Y más si se les pone una calificación que a final de cuentas no dice mucho sobre sus capacidades reales pero les genera reflectores y notas periodísticas. Lo riesgoso es el efecto didáctico ante la opinión pública al reducir las expectativas de desempeño a temas poco relevantes.
Naturalmente pocos legisladores son capaces de ver una iniciativa aprobada, pero eso muestra habilidades de negociación, sentido de oportunidad, capacidad para tejer una agenda tanto al interior de un grupo parlamentario como con organizaciones de la sociedad civil interesadas. Y un legislador con una agenda exitosa no necesariamente es parte de un grupo o coalición mayoritario, como supone Atlas Político en su texto.
Podríamos hablar de otros temas en la metodología que dan a sospechar poco conocimiento de un órgano legislativo, como algo que se lee al hablar sobre el “Activismo Legislativo”: “Las iniciativas de ley son el principal proceso legislativo por el cual cada diputado o senador puede dejar legado político. Es imprescindible que nuestros legisladores estén activos en introducir nuevas y mejores leyes o iniciativas que aseguren que se implementen las leyes actuales con mayor diligencia”.
Veamos las imprecisiones: el proceso legislativo es una serie de procedimientos para dictaminar o no una iniciativa, de tal forma que sea aprobada, modificada o rechazada. La presentación de una iniciativa es una etapa del proceso. También el legado es la iniciativa aprobada que deja un legislador. Y si una iniciativa tiene un valor táctico más que eficiente, el suponer de antemano que una iniciativa es mejor es un supuesto heroico. Problemas conceptuales similares se presentan a lo largo de la explicación de todas las variables.
Es vital vigilar y evaluar los órganos de poder y a sus integrantes. Hace bien antes de embarcarse en un ejercicio similar conocer de qué trata lo que se va a medir y reconocer el debate previo. Ninguna metodología es perfecta. Tampoco se puede aspirar a que sea válida para todos. Hace bien conocer esto antes de embarcarse en un proyecto.
