Si bien la democracia se basa en la constante evaluación de los gobernantes y legisladores, es difícil establecer parámetros o variables que sean válidos para todos. Por ejemplo, la sociedad es plural y lo que es bueno para un grupo puede no serlo para otros. De esa forma es difícil saber si una ley fue positiva o no sino hasta pasado un tiempo y se puedan mostrar los resultados.
El problema es más complejo para órganos legislativos. Hablamos de órganos colegiados donde no hay un solo tomador de decisiones. Es decir, los resultados son producto de la negociación entre parte confrontadas. Lo aprobado siempre será juzgado subjetivamente. Por ejemplo, el Congreso puede afirmar que aprobó casi toda la agenda del ejecutivo, aunque el segundo pueda decir que sus iniciativas quedaron irreconocibles después del proceso legislativo.
Si bien puede haber algunos criterios de técnica legislativa o conocimiento del marco normativo, cuanto se pueda juzgar de una ley aprobada bajo esa óptica dirá muy poco sobre el impacto de la reforma. En todo caso, lo que mejor opera para evaluar un órgano legislativo es la transparencia en procesos decisorios y miembros.
La dificultad es aún mayor cuando nos proponemos evaluar a los diputados y senadores en lo individual. Recientemente un grupo de académicos presentó el portal Atlas Político, donde calificaron a los legisladores con base en cinco variables. Sin duda alguna la información es relevante, pero ¿se puede sacar de ahí material para determinar qué tan bueno es un representante?
Tanto diputados y senadores son evaluados en el portal según cinco variables, con el fin de mostrar su habilidad para impulsar sus ideas dentro de su cargo: Activismo Legislativo, entendido como el número de iniciativas presentadas; Auditoría Legislativa, o el número de puntos de acuerdo presentados; Debate Parlamentario, o las intervenciones en tribuna; Asistencia, como presencia y participaciones vía cédula; y Transparencia, entendida como la presentación de las declaraciones patrimoniales, de ingresos y de intereses externos.
La metodología tiene tres problemas que dificultan la posibilidad de usar la información como criterios de evaluación.
El primer problema es que no existe un legislador “estándar” al que se le puedan aplicar los mismos parámetros de evaluación que a los demás. Las actividades en un Congreso son más numerosas y complejas y el individuo se dedicará o no a algunas u otras. No se exagera al decir que ningún representante hace exactamente lo mismo que algún otro en el resto del mundo.
En este sentido la “profesionalización” es resultado de tres elementos: las ambiciones del legislador, o a dónde quiere llevar su carrera; sus capacidades personales; y quién o quiénes es influyen en la permanencia en su cargo o en la búsqueda de otro. De esa forma optará o no por diversas actividades como la conducción de mesa directiva, especialización temática que puede o no incluir presentación de iniciativas, debate, negociación, trabajo en distrito o la coordinación de grupo parlamentario. Es decir, son tácticas por las cuales se opta para sobrevivir políticamente.
¿Hay un legislador que haga todas estas actividades? Puede ser, pero no todos lo hacen y pueden ser muy aptos para sus funciones. O incluso es posible ser un buen legislador si no cumple con todas estas variables.
El segundo problema: la mayoría de las variables de evaluación dicen muy poco sobre el desempeño real. Incluso casi todas deben verse de una forma subjetiva y poco útil para medir el desempeño. Es más: quizás la única que puede ser usada para calificar es la transparencia. ¿Qué sucede con las otras?
Las iniciativas tienen para los legisladores un valor táctico más que eficiente. Incluso la gran mayoría de las propuestas que se presentan en todos los órganos legislativos no se presentan con la intención de ser aprobadas. En muchos casos son posicionamientos individuales o de grupo parlamentario sobre un tema o una coyuntura, cuya utilidad es ser presentados en los informes antes los distritos. Como una vez dijo un ex presidente de Mesa Directiva, son los boletines de prensa.
Puede haber casos donde un legislador impulsa una agenda determinada y se le reconoce por su éxito al hacerlo. Hay dos diputadas de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal que se destacaron por ello: Rosy Orozco en el tema de trata de personas en el sexenio pasado y Laura Ballesteros con la movilidad. Pero quienes así se comportan optaron por ser promotores de causas.
La mayoría de los legisladores de hecho presentan iniciativas para sus distritos, independientemente de si son o no aprobadas o siquiera dictaminadas. Es más, emplean a sus asesores para detectar temas de coyuntura que puedan ser usados como iniciativas. Aquí abundan las ocurrencias o incluso los plagios de otras legislaturas o incluso países. ¿Esto es malo? No, e incluso para eso existe la “congeladora”: para detener las propuestas que no valen la pena.
Para ilustrar esto de otra forma, durante la LXI Legislatura (2009-2012) el diputado Jorge Kawaghi presentó más de 170 iniciativas, las cuales eran correcciones de estilo a leyes existentes. Si tomamos la presentación de iniciativas como un valor en sí mismo, hubiera sido uno de los mejor evaluados.
Los puntos de acuerdo tampoco indican gran cosa: la mayoría son posicionamientos de legisladores, sobre los cuales se espera que el Congreso exprese una postura. En algunos casos las solicitudes de comparecencia de funcionarios o solicitudes de información se originan por esta vía. Incluso hay puntos de acuerdo en materia de procedimientos parlamentarios que rigen de manera coyuntural un proceso de toma de decisiones. Pero la mayoría, como dicen los propios legisladores son “llamados a misa”.
Si bien un legislador que sube con frecuencia a tribuna puede llegar a tener mayor exposición mediática y con ello reconocimiento de la opinión pública, no implica que sea una persona relevante en el proceso de toma de decisiones. Por ejemplo, es muy raro que un coordinador de grupo parlamentario haga uso de la palabra durante las sesiones, pues su trabajo se encuentra tras bambalinas. Los debates en Pleno tienen otra función: abrir a la ciudadanía una discusión que muchas veces ya se encuentra decidida de antemano. En este sentido la discusión tiene un mayor alcance y se legitima el proceso político.
En breve un diputado o senador que sube mucho a tribuna puede ser un gran orador o hábil polemista y es valioso para sus compañeros de grupo al desarrollar esta función, pero no cuantitativamente mejor que, digamos, un buen presidente de Mesa Directiva o un coordinador de bancada.
Las asistencias tampoco son un gran indicador de desempeño. Si un legislador se especializa en temas o actividades, no hay un “todólogo” que pueda aportar argumentos en todos los debates del Pleno. Si uno observa los debates, un puñado de diputados o senadores, por lo general miembro de las comisiones dictaminadoras de la iniciativa que se discute, son quienes intervienen en una discusión.
Cierto, se ve mal mediáticamente que haya asientos vacíos en las transmisiones del Canal del Congreso, pero eso no significa que los legisladores estén en sus casas o viajando. Muchos de ellos seguramente están atendiendo en esos momentos los trabajos de comisiones dictaminadoras, recibiendo peticiones de sus distritos o negociando.
En todo caso el quórum es problema del coordinador de grupo parlamentario cuando se votan temas relevantes. Es decir, pierde capacidad de negociación si faltan muchos legisladores de su bancada al momento que se decide la aprobación o rechazo de una iniciativa. Esa es la verdadera relevancia del quórum.
Y en tercer lugar, la metodología no contempla un conjunto de funciones o tácticas individuales que pueden identificar como bueno o malo a un legislador ante la opinión pública. No se habla de temas como trabajo en distritos o labores de mesa directiva, por ejemplo. Tampoco se toca el número de iniciativas aprobadas contra las presentadas, que sería un mejor indicador de influencia.
O incluso puede haber un legislador exitoso que no siga los criterios de evaluación definidos en el portal. El ejemplo por excelencia fue el diputado a la LXI Legislatura (2009-2012) Gerardo Fernández Noroña: no presentó una sola iniciativa o punto de acuerdo, poco importaba si asistía o no a sesiones porque el voto del PT era irrelevante en las votaciones, pero marcó la agenda mediática con sus declaraciones. ¿Mal legislador? Pregunten su opinión a los votantes que veían en él al diputado valiente que decía sus verdades a los poderosos.
Entonces, ¿se puede evaluar a un legislador? Claro, y se espera que todos vigilemos permanentemente la actividad del Congreso o al menos de los representantes de nuestros distritos. Sin embargo es cuestionable que se pueda establecer una metodología que evalúe de manera general a todos. Esa pretensión no abona al debate abierto que debería existir.
¿Sirve de algo la información del portal? De mucho, a decir verdad. Datos como los ahí presentados, junto con otros, deben divulgarse para que el ciudadano forme su criterio para premiar o castigar a los legisladores, posibilidad que ya opera en los estados y a nivel federal entrará en vigencia a partir de 2018. Es vital dar a conocer este tipo de datos.
También la información ahí contenida puede servir para otros estudios sobre motivaciones de los legisladores, acompañados de entrevistas de campo. Hay trabajos relevantes en esta área, como la investigación de Donald Searing sobre el Parlamento británico durante los años noventa del siglo pasado.
Sin embargo, definir una metodología de evaluación generalizable basada en parámetros subjetivos y aplicada a personas con distintas motivaciones dificulta el verdadero acto de rendición de cuentas.
