En principio ninguna reforma institucional es “buena” o “mala” desde un punto de vista ontológico. Dado que opera en una sociedad compleja y sujeta a múltiples contingencias, todo cambio arroja resultados previstos e imprevistos. Bajo esta óptica, hay propuestas que pueden basarse en un diagnóstico asertivo y con escenarios de aplicación realistas y otras que no sean más que ocurrencias.
Por lo tanto los problemas surgen cuando se adopta una reforma sin un diagnóstico realista, de tal forma que se asume que un problema público puede tener una solución automática o permanente. Lamentablemente el debate público está lleno de propuestas que, en el afán de atacar los síntomas, olvidan los orígenes de los problemas.
Un ejemplo de lo anterior podría ser la creación del Instituto Nacional Electoral (INE), propuesta que se está discutiendo en el Senado de la República. En este espacio se dijo el 9 de mayo pasado que un sistema federal sirve como laboratorio de prácticas que podrían ser exitosas, algo que se perdería con un órgano que regule las elecciones de todo el país.
También se dijo que atribuir mayores facultades a un órgano electoral nacional incrementaría la presión política al INE de tal forma que se le podría convertir en blanco de ataques en caso de elecciones competidas. Es decir, entre más grande sea lo que está en juego mayores pueden ser las tentaciones para generar un conflicto post-electoral. Por lo tanto la idea de centralizar pueda llevar a resultados no deseados.
De la misma forma se señaló que el poder de los gobernadores se basa en el control que tienen sobre una mayoría de legisladores cuyas carreras controlan gracias a la no reelección inmediata. Gracias a esto pueden influir de manera directa sobre los nombramientos de otros órganos como los institutos electorales locales.
¿La creación del INE quitaría influencia a los gobernadores? Es poco probable: tratarían de imponer a los consejeros electorales a través de sus leales en la Cámara de Diputados, incrementando aun más los costos de negociación al integrar el consejo. O podrían cabildear al Consejo General del INE para la designación de los institutos locales o equivalentes. Creer que los gobernadores abdicarían en la conformación de una instancia que incide en sus intereses es pensamiento mágico.
De acuerdo con una nota publicada el martes 5 por el diario Excélsior, las negociaciones que tienen lugar en el Senado no van por desaparecer los institutos y tribunales electorales locales, dejando que el INE y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) designen a consejeros y magistrados. Por otra parte, prosigue la nota, la federación tendría la facultad de asignar el presupuesto a la maquinaria local. ¿Qué tan bueno es lo que se está negociando? ¿Hay alternativas?
Nombramiento de consejeros locales
Uno de los temas a negociación en el Senado es la conformación, mandatos, requisitos e inamovilidad de los consejeros electorales. A mi modo de ver este es el problema central a discutir, como se observa en la tabla anexa.
Un recurso de diseño institucional que se ha usado para dotar de autonomía a una autoridad sobre otra es haciendo que los mandatos no coincidan o que incluso sean mayores en la instancia que es designada. De esa forma quien nombra no puede influir en la carrera posterior del nombrado. Para el caso que nos ocupa el efecto se podría lograr mejor si la renovación en de los integrantes en la institución colegiada es escalonada.
Como se observa en la tabla, la combinación de un mandato de siete años o mayor con una renovación escalonada sólo se muestra en seis entidades. En el resto la influencia del gobernador es potencialmente mayor, pues puede haber un grupo de consejeros cuya función inicia y termina durante el mandato del ejecutivo local. En el contexto de un posible INE, los costos de negociación serían altos, ya se cabildee a la Cámara de Diputados o al instituto nacional.
Si se plasmase este tipo de principios en el artículo 115 de tal forma que se obligue a los estados a tener una duración de mandato mínima (digamos siete años), renovación escalonada y cierta garantía de inamovilidad (por ejemplo, que no puedan ser removidos más que por mayoría calificada), se ayudaría a diluir el control del gobernador, dejando que los equilibrios que sucesivamente se alcancen ayuden a incrementar la independencia del órgano electoral.
La eficacia de este arreglo, claro está, dependerá de qué tan plural sea el legislativo local. Pero se dejaría que cada estado comience a encontrar los mejores mecanismos para incrementar su autonomía y eficacia. Un arreglo federal debe apostar por mayor autonomía a las localidades y libertad a su ciudadanía, toda vez que se trata del ejercicio de derechos y obligaciones, así como responsabilidad por los resultados.
Mayores atribuciones
Como pasa con el razonamiento de que desapareciendo los institutos locales se terminaría la influencia de los gobernadores, creer que centralizar atribuciones es una buena idea también podría ser otro ejemplo de pensamiento mágico.
Se dijo anteriormente que el incremento de facultades sólo haría que la presión política se concentraría en el INE, abriéndole mayores frentes de desgaste durante los procesos electorales. Esto, en un escenario de disputa post electoral, sólo incentivaría a una nueva reforma donde se reinvente de nueva cuenta al órgano que administre los comicios como sucedió en 2007. Lo anterior se hace más fácil si los diputados que pactaron su conformación no tienen la capacidad de mantener su acuerdo en la siguiente legislatura.
El problema aquí es endémico: nuestro sistema electoral está basado en la desconfianza. Sin embargo la confianza no se puede decretar: es resultado de la capacidad que tengan los actores por establecer relaciones a un horizonte mayor a tres años. Cualquier opción que no contemple carreras legislativas basadas en la continuidad lleva a nueva soluciones basadas en la desconfianza, las cuales desembocarán en mayor sobrerregulación.
¿Qué alternativas hay?
Como se dijo al inicio de esta editorial, no existen soluciones automáticas, ciertas o permanentes para los problemas públicos suponerlo puede llevar a escenarios todavía peores que lo que se tiene. Al contrario, las mejores soluciones en una democracia involucran el ejercicio de mayores libertades.
Afortunadamente la actual ronda de negociaciones en materia político-electoral no se agota en una nueva remodelación de las autoridades electorales, sino tiene un elemento que podría ayudar a un mejor arreglo: la posibilidad de la reelección inmediata de los legisladores. Esto implica reformar el artículo 59 de la Constitución Política para los federales y el 115 para los locales, de tal forma que cada entidad pueda decidir en la materia.
La posibilidad de la reelección inmediata de legisladores locales podría ayudar en dos aspectos. Primero, un diputado local con arraigo tendrá mayor autonomía frente al gobernador que la que hoy posee. Por otra parte permitiría que un arreglo se mantenga mejor a lo largo del tiempo, pues quienes lo pactan se asegurarían de darle continuidad.
Quizás un arreglo más eficiente que crear el INE no tendría que tocar el artículo 41 constitucional, sino el 115. Hablamos aquí de levantar la prohibición a la reelección inmediata de los legisladores locales y ciertos requisitos para la integración de los órganos electorales locales.
Algunos estados desarrollarán sistemas más eficientes que otros, pero así funciona una democracia: nunca ha sido buena idea liberar al individuo de las consecuencias de sus propias decisiones si queremos hablar de libertades. Sin embargo cada experiencia, exitosa o no, ayudará a diseñar mejores instituciones.
