Es común la opinión de que basta y sobra con hacer una ley para transformar la realidad. Y si la norma cambiada es la Constitución, se diría que hasta mejor. Por lo tanto, prosiguiendo con esta argumentación, bastaría y sobraría con que nuestros políticos tengan la “voluntad” para “ponerse de acuerdo” –sea lo que sea que estas cosas signifiquen–.
Dejemos a un lado el hecho de que los políticos no se ponen de acuerdo según conceptos parecen sacados de cuentos de hadas como el “bien común” o el “interés nacional”, sino en planteamientos que derivan tanto de ideologías como del intereses de los grupos a quienes rinden cuentas. Es decir, en una democracia se espera que las leyes sean resultado de un equilibrio siempre inestable entre facciones contrapuestas, donde se esperaría que el cambio arroje un arreglo más eficiente que el anterior para resolver un problema.
De esta forma, si se desea que una ley lleve a un estado mejor a lo que antes se tenía es necesario conocer los intereses en pugna, tener un planteamiento que se pueda concretar y saber cómo intervenir con eficacia en el proceso de toma de decisiones. Por desgracia estas condiciones rara vez se juntan.
Un ejemplo de lo anterior es creer que debe haber una ley para todo, o que sea necesario prever todo escenario en una norma. Casi sin lugar a duda cualquier persona con algún interés en lo público –y no hablamos solamente de políticos– desearía tener al menos una ley redactada. Pero también es cierto, como dijo alguna vez Winston Churchill, que el tener diez mil regulaciones hace que la ciudadanía le pierda el respeto a la ley.
En este sentido se han presentado numerosas propuestas para reglamentar los mecanismos participativos que se incluyeron en la Constitución a partir de 2012: la consulta popular, las candidaturas independientes y la iniciativa ciudadana. Algunas buscan crear una Ley de Participación Ciudadana. Otras proponen por lo menos un nuevo libro al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). Pocas hacen una referencia a los marcos regulatorios que deberían normar cada una de estas figuras y por qué.
¿Qué falta por regular y en cuál norma?
Cada uno de los tres mecanismos requiere de reformas de mayor o menor calado para ser operativas.
La iniciativa ciudadana sólo necesita de garantías procedimentales, como facultar a los presidentes de las mesas directivas a recibirlas, que se les de trámite a comisiones y, tal vez, que los presentadores sean escuchados al elaborarse el dictamen. La validación de las firmas por parte del Instituto Federal Electoral (IFE) se puede establecer a través de convenios y no necesariamente debería ser materia de regulación. Además las reformas en materia de consulta popular hacen que la autoridad electoral tenga que reglamentar en la materia. Sólo se necesitarían cambios en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y los reglamentos de ambas cámaras.
La agenda de cambios para las candidaturas independientes es amplia y cubre temas como registro de candidaturas, representación en órganos electorales, financiamiento, fiscalización y acceso a medios. Sin embargo todo puede incluirse en el Cofipe.
Reglamentar las consultas es más complejo, toda vez que cubre dos procedimientos: la aprobación de la convocatoria si es iniciada por el ejecutivo o un grupo de legisladores y su puesta en práctica. Hablamos aquí que esto cae en manos de dos autoridades: el Congreso de la Unión y el IFE. En todo caso hablaríamos aquí de reformar la Ley Orgánica del Congreso y reglamentos de ambas cámaras, además del Cofipe. Los procedimientos para definir las preguntas se pueden definir en reglamentos internos de la autoridad electoral.
¿Cómo se podría reglamentar la reforma política?
En los últimos meses se han presentado varias alternativas de reglamentación, cada una con sus respectivos retos e incluso problemas serios de técnica legislativa.
Por ejemplo, hay quienes caen en la tentación de hacer una ley especial. Algunos la llegan a llamar de Participación Ciudadana. En ésta se reglamentarían los tres procedimientos. El problema de técnica es insalvable: el Congreso de la Unión es autónomo en materia de su reglamentación interna, por lo que no sería constitucional una norma en la materia que necesite la sanción del ejecutivo. Este escenario llevaría a una controversia que casi con toda seguridad anularía a esta disposición.
El segundo camino, y variante del anterior, es hacer un nuevo libro para el Cofipe que reglamente las candidaturas independientes y la consulta. El problema es que casi la mitad de los artículos de esta norma inciden ya sea en los derechos y obligaciones de los candidatos o a la jornada electoral. Un nuevo libro implicaría tener un código demasiado grande, con referencias ya artículos ya existentes, y quizás contradictorio. La consecuencia sería todavía más sobrerregulación y hasta incertidumbre en su aplicación.
Por último se podría optar por poner cada procedimiento en su respectiva norma, procurando no duplicar artículos en el Cofipe. Es un procedimiento complejo y trabajoso, cierto, pero generaría certidumbre jurídica.
Por ejemplo, si el objetivo es que los candidatos independientes tengan los mismos derechos y obligaciones que los partidistas según sus capacidades institucionales, es mejor revisar el articulado actual. Además las leyes electorales antes de los años cuarenta del siglo pasado, cuando se proscribió esta figura a nivel federal, contemplaban un nivel de igualdad en ambas categorías.
Por otra parte si la consulta se realiza el mismo día que las elecciones federales, se pueden definir sus procedimientos en los artículos correspondientes del Cofipe sin seguir otra opción que generaría confusión entre normas.
A mi juicio, la propuesta más sensata en este sentido la presentó la diputada Ruth Zavaleta, del PVEM, el 11 de julio pasado. Se le puede consultar en: http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/62/2013/jun/20130611.html#Iniciativa9.
En todo caso, veremos en la próxima semana qué criterio se habrá seguido. Tal y como dice el refrán, el buen comedor se distingue por la forma en que toma el taco.
