Si hay algo que no existe en política son las soluciones. En el mejor de los casos las leyes pueden ayudar a resolver algunos aspectos de un problema particular, sabiendo que habrá efectos esperados e inesperados al actuar en sociedades plurales y frente a coyunturas que pueden ser impredecibles. Además, un cambio va a generar tarde o temprano nuevos problemas que llevarán eventualmente a nuevas transformaciones.
En este mismo sentido una reforma legal es producto de la negociación siempre inestable entre quienes impulsan un cambio y quienes desean detenerlo. Quien se encuentra en uno u otro bando no es necesariamente “bueno” o “malo”: más bien defiende sus intereses.
Por lo tanto, más allá de pensar en las reformas legales como panaceas, es necesario revisar a qué obedecen, quién gana, quién pierde y cuáles serán sus efectos. Con base en ello se puede ver si es más eficiente que la norma anterior y para quiénes.
El pasado martes 16 el Senado de la República discutió la reforma constitucional en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios. A reserva de que al momento de redactarse este texto no se sabe qué cambios experimentó, se revisarán aquí sus puntos centrales.
Los datos duros
De acuerdo con un análisis sobre la deuda pública en las entidades y municipios que publicó la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en agosto de 2012, el endeudamiento subnacional creció aceleradamente entre 2008 y 2011, de 203,070.2 millones de pesos (mdp) a 390,777.5 mdp, a una tasa nominal de 92.4% y real de 67.9%.
Por otra parte entre el cierre de 2011 y el primer semestre de 2012 la deuda pasó de 390,777.5 mdp a 404,409 mdp, con un aumento absoluto de 13,632.0 mdp y 2.7% real.
De acuerdo con el citado informe de la ASF, en siete estados se concentró el 78.8% del aumento de la deuda (13,261.4 mdp) durante el primer semestre de 2012: Veracruz (3,877.7 mdp y 23.0%), Jalisco (2,395.8 mdp y 14.2%), Chihuaua (1,541.6 mdp y 9.2%), Nuevo León (1,418.0 mdp y 8.4%), Zacatecas (1,370.0 mdp y 8.1%), Michoacán (1,331.7 mdp y 7.9%) y Baja California (1.326.6 mdp y 7.9%).
En contraste el informe de la ASF menciona cinco entidades que dan cuenta del 79.9% (2,561.7 mdp) de la disminución del saldo deudor: Distrito Federal (1,365.7 mdp y 42.6%), Tabasco (559.5 mdp y 17.4%), Guerrero (271.0 mdp y 8.5%), Querétaro (199.6 mdp y 6.2%) y Tamaulipas (165.9 mdp y 5.2%).
Respecto de la deuda municipal, la ASF reportó que entre el cierre de 2011 y junio de 2012 se incrementó de 44,124.7 mdp a 44,859.1 mdp: una diferencia de 734.4 mdp, con una variación real de 0.9%. Del total de la deuda subnacional al primer semestre de 2012 (404,409.5 mdp) la de los municipios representó el 11.1%.
¿Por qué ha crecido el endeudamiento?
Existen varias razones que explican el aumento de la deuda en los últimos años, algunos coyunturales y otros dependientes de la forma en que están diseñadas nuestras reglas del juego político.
El primer factor es la vulnerabilidad de los ingresos vinculados con las participaciones fiscales. Este problema se ha identificado por tres factores: el descenso de los ingresos petroleros gracias a la extracción decreciente, la crisis económica internacional que se ha vivido desde 2009 y el carácter incremental e inercial de la mayoría de los componentes del gasto. Todo lo anterior produce un déficit público persistente y acumulativo.
A lo anterior también se debe tomar en cuenta la incidencia de las contingencias naturales y otras discrecionales como las erogaciones sin impacto social y económico que las justifiquen.
Otra razón del incremento del saldo de la deuda pública es la diversificación de fuentes de financiamiento. En 2001 se reformó la Ley del Mercado de Valores, lo cual permitió la apertura de la vía bursátil e incrementó la oferta de los bancos comerciales. Las emisiones de deuda tienen como garantía ingresos propios (impuesto sobre nómina, tenencia vehicular y derechos como los registrales y de peajes catastrales), ingresos propios de organismos paraestatales y paramunicipales, así como las participaciones en ingresos federales.
Esta opción de financiamiento ha crecido aceleradamente: pasó de 90.0 mdp en 2001 a 58,405.0 mdp al cierre de 2011, con un incremento promedio anual de 91.1%.
Hasta diciembre de 2011 se registraron 29 emisiones bursátiles correspondientes a 9 entidades federativas y 198 municipios del estado de Veracruz, con un saldo vigente de las emisiones por 58,405 mdp. El monto se distribuye fundamentalmente en las siguientes entidades que representan el 74.8% del saldo total: Distrito Federal (19.7%), Chihuahua (16.9%), Veracruz (14.8%), Nuevo León (14.7% y Oaxaca (8.7%)
El saldo vinculado a las emisiones bursátiles en 2011 es superior en 17.1% real al registrado en 2008, cuando se tenía una deuda garantizada por esta vía por 43,543.9 mdp.
Por otra parte, de acuerdo con reportes de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el monto de préstamos bancarios a estados y municipios se incrementó 88% en los últimos tres años, al pasar de 143,292 mdp en noviembre de 2009 a 269,354 mdp en noviembre de 2012.
Los datos anteriores son oficiales. Es decir, no se conoce el saldo total de la deuda pública subnacional debido a que conforme al reglamento del artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, sólo se registra ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la deuda garantizada con participaciones. Para los gobiernos locales es voluntario el registro de la deuda de corto plazo y de otras obligaciones financieras.
Este marco normativo incide en las definiciones que contiene la Ley de Deuda Pública de las entidades federativas que, en lo general, no establecen como obligación reportar las operaciones crediticias de corto plazo, ni las obligaciones con los proyectos de inversión en el marco de las asociaciones público privadas (PPS), las cuales se contabilizan como gasto corriente y no como deuda pública directa.
Por lo anterior diversas entidades federativas han contraído elevados montos de deuda no registrada, la cual ha sido identificada por el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero (CESF) por medio de fuentes secundarias como las instituciones bancarias y la Bolsa Mexicana de Valores.
Al respecto, el CESF informó que al primer trimestre de 2011 la deuda pública de los órdenes estatal y municipal presentaba una diferencia de 48,994.1 mdp, y comparada con el registro al mes de marzo de 2011 el resultado fue de un monto adicional de 15.6%.
Las entidades federativas que presentaron los mayores montos de deuda no registrada fueron, en orden descendente: Coahuila (23,643.8 mdp), Chihuahua (5,168.4 mdp), Estado de México (3,007.1 mdp), Distrito Federal (2,941.3 mdp), Chiapas (2,595.6 mdp), Nuevo León (2,269.1 mdp), Tabasco (2,060.2 mdp), Michoacán (1,655.8 mdp), Oaxaca (1,330.6 mdp), Zacatecas (1,094.2 mdp), Baja California (1,068.2 mdp) y Veracruz (911.0 mdp). De manera conjunta absorbieron el 97.5% del saldo no registrado.
Finalmente nuestras reglas del juego están diseñadas casi explícitamente para que sucedan problemas como este. Las entidades y municipios dependen casi en su totalidad de aportaciones federales, pues casi no cobran los impuestos que les corresponden. Para hacerlo, necesitan mostrarle a la ciudadanía que esto incide en su bienestar y esto no se puede hacer con mandatos que duran 3 ó 6 años.
Por otra parte los gobernadores suelen tener un amplio control sobre las mayorías de sus legislaturas locales, lo cual les permite pasar las autorizaciones para contraer deuda sin dificultades en detrimento de los pesos y contrapesos que deberían existir. Esto es posible en la medida que, si los legisladores cambian cada tres años, los ejecutivos no sólo controlan las candidaturas, sino que también influyen en el empleo que tendrán al terminar su mandato.
Y por último, en un sistema donde nadie paga la deuda que contrae nadie tiene por qué responsabilizarse.
¿De qué trata la reforma?
A continuación se presenta una reseña de los puntos principales:
Artículo 25- Establecer que el Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo. Para ello, procurará el equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera, tomando en consideración los ciclos económicos nacionales e internacionales. El Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales deberán observar dichos principios.
Artículo 73- Facultar al Congreso de la Unión para:
- Expedir leyes en materia de responsabilidad hacendaria que tenga por objeto el manejo sostenible de las finanzas públicas, con base en los principios de equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera establecidos en el párrafo segundo del artículo 25.
- Dar las bases generales para regular la deuda pública en los tres órdenes de gobierno, conforme a lo siguiente:
- En el caso de la Federación, se mantiene la regulación constitucional para la autorización de la deuda pública, añadiendo que la Federación podrá otorgar garantías sobre el crédito de la Nación.
- En el caso de las Entidades Federativas y Municipios, se faculta al Congreso de la Unión para establecer: i) las bases generales, definiciones y demás normas a observar para que puedan incurrir en endeudamiento (observando los principios de responsabilidad hacendaria); ii) los límites y modalidades bajo los cuales podrán afectar sus respectivas participaciones; iii) la obligación de inscribir y publicar todos sus empréstitos y obligaciones de pago en un registro único, que estaría a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que integre la información y la ponga a disposición de esta Soberanía; iv) un "sistema de alertas" sobre el manejo de la deuda, y v) las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan sus disposiciones. Al respecto, lo que se busca es que todas las obligaciones de pago, con independencia de cómo se denominen, queden perfectamente armonizadas, homologadas y transparentadas.
- Señalar expresamente que la armonización de la contabilidad gubernamental y de la información financiera, incluye la deuda pública. Lo anterior se estima relevante para no dejar lugar a dudas que la contabilidad y la información financiera deben comprender el detalle de la deuda pública.
Artículo 76- Facultar al Senado de la República para sancionar las estrategias de ajuste de finanzas públicas de los Estados que tengan niveles elevados de deuda, calificados tales niveles por un "sistema de alertas". Se tendrán que enviar a esa cámara las estrategias de ajuste que se vayan a llevar a cabo e incorporar en los convenios que dichos órdenes de gobierno pretendan celebrar con el Gobierno Federal para tener acceso al mecanismo de deuda estatal garantizada cuando tengan niveles elevados de endeudamiento. El Senado a través de la Comisión de Hacienda podrá sancionar dicha estrategia o, en su caso, podrá objetarla si considera que no es viable. Asimismo, se prevé que en los casos de municipios con niveles elevados de deuda que celebren dichos convenios, se informe al respecto al Senado. El Senado también conocerá los convenios en aquellos casos donde hayan sido celebrados por los Estados que no tengan niveles elevados, pero que buscando reducir el costo financiero de su deuda, decidieron acceder a este mecanismo financiero. Los Estados financieramente sanos no tendrán la obligación de suscribir estrategias de corrección. Se considera que la intervención del Senado no vulnera el pacto federal en virtud de lo siguiente: (i) la sanción del Senado es excepcional; (ii) la participación del Senado es resultado de la voluntad manifiesta de las entidades federativas, y (iii) el Gobierno Federal está otorgando la garantía federal por lo cual, automáticamente, los recursos que lleguen a obtener por el mecanismo de deuda estatal garantizada, se vuelven un asunto de la Federación.
Artículo 79- Facultar a la Auditoría Superior de la Federación para, por un lado, fiscalizar al Gobierno Federal a fin de verificar que el otorgamiento de las garantías con cargo al crédito de la nación haya sido adecuada y, por el otro, para fiscalizar directamente a los estados y municipios cuando accedan a dichas garantías, para auditar el destino y el ejercicio de los recursos correspondientes, lo cual es responsabilidad exclusiva de los gobiernos locales, principalmente, revisar que la deuda no se haya destinado a gasto corriente y que se haya aplicado a los fines autorizados.
Artículo 108- Mandatar a los gobiernos locales a que contemplen en sus marcos jurídicos que serán responsables los servidores públicos de los Estados y Municipios por el manejo indebido de recursos públicos y de la deuda pública.
Artículo 116- Fortalecer las atribuciones de las entidades de fiscalización de los Estados para fiscalizar las acciones de estados y municipios en materia de fondos, recursos federales, y locales, y deuda.
Artículo 117- Fomentar un uso responsable del endeudamiento y al mismo tiempo garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, al considerar lo siguiente:
- Las legislaturas locales expedirán sus propias leyes en la materia y aprobarán los montos de endeudamiento y los conceptos a los cuales serán destinados.
- Las legislaturas locales tendrán que aprobar los empréstitos y obligaciones por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.
- Además de contraer endeudamiento para financiar inversiones públicas productivas, podrán realizar operaciones de refinanciamiento y reestructura siempre y cuando las realicen bajo condiciones de mercado.
- Prohibir expresamente que se destinen los recursos de los empréstitos a cubrir gasto corriente.
- Serán considerados empréstitos y obligaciones aquéllas realizadas a través de fideicomisos, no solamente aquéllas realizadas por los respectivos gobiernos y los organismos descentralizados y empresas públicas.
- Facultar a los gobiernos estatales para otorgar garantías a los Municipios, con el objeto de facilitar el acceso al crédito de los mismos bajo condiciones financieras más favorables.
- Mantener la obligación de reportar el uso del endeudamiento público en la Cuenta Pública correspondiente.
- Se prevé la posibilidad de que los gobiernos locales puedan contratar obligaciones de corto plazo para cubrir sus necesidades de flujo, sujeto a los límites y condiciones que se establezcan en la legislación federal y siempre que se liquiden totalmente a más tardar tres meses antes del término del período de gobierno correspondiente. Asimismo, se prevé que no podrán incurrir en este tipo de obligaciones en dicho plazo.
¿Cómo podría funcionar la reforma?
Dejando a un lado al artículo 25 que debe ser leído como una declaración de principios, podemos ver tres ámbitos de aplicación:
Nivel federal: Si consideramos un Congreso sin mayorías, las reformas pueden ser más eficaces para mejorar la vigilancia y evitar el sobreendeudamiento que lo que se tiene actualmente. Sin embargo, fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación puede no ser tan significativo si los legisladores no pueden o carecen de interés político en usar los informes que presente.
Federación frente a estados y municipios: Aunque la armonización de los criterios de contabilidad puede mejorar la vigilancia y la rendición de cuentas tanto de agencias gubernamentales como de organizaciones de la sociedad civil, el mecanismo de intervención a manos del Senado puede usarse bajo criterios de oportunidad política.
Reformas a estados y municipios: Aquí se encuentra el punto débil de la reforma. Si los gobernadores tienen control sobre los mecanismos de selección de candidatos gracias a la no reelección inmediata, podrían fácilmente tejer las mayorías calificadas que se requieren para la contratación de deuda pública.
Por otra parte ese control sobre mayorías legislativas hace que los órganos auditores se conformen por gente afín al gobierno por más que se fortalezcan sus atribuciones de acuerdo al artículo 116, toda vez que no se puede hacer valer la autonomía sin garantías en mecanismos de destitución.
Finalmente los criterios establecidos en los artículos 108 y 117 pueden ser un instrumento a manos de los ejecutivos contra municipios opositores, suponiendo gobiernos unificados.
No existe mecanismo perfecto para garantizar que un gobernante no va a abusar de sus atribuciones. Sin embargo no se puede avanzar mucho si no se piensa en empoderar plenamente al electorado a través de la facultad de premiar o castigar electoralmente a sus gobernantes y representantes.
