Desde que Andrés Manuel López Obrador asumió en 2000 como Jefe de Gobierno de la capital del país y emitió el Bando 2, el andamiaje legal para el desarrollo urbano no ha parado. Marcelo Ebrard Casaubón y Miguel Ángel Mancera Espinosa emitieron más modificaciones, leyes y permisos. Así pasaron ya 16 años en los que, pese a provenir del mismo partido –el PRD–, los gobernantes no lograron consenso en su idea de ciudad: AMLO deseaba poblar el Centro Histórico con nueva vivienda, Ebrard quiso que se edificara en las 16 delegaciones y Mancera aspira a zonas delimitadas como en Europa. Y de todo, muy pocos proyectos salieron bien para una población que vio cómo su entorno cambió y la oferta de vivienda se volvió inalcanzable, coinciden observadores y activistas. Hoy, en el paisaje urbano no sólo hay grúas y polvo, también un cúmulo de quejas por irregularidades y, además, cientos de desplazados.
Esta es la historia de la legislación que hoy permite edificar hasta 67 pisos y vender en millones de pesos en zonas que antes fueron barrios tradicionales. Es la trayectoria de las decisiones políticas para una metrópoli de más nueve millones de habitantes que, aun en el apogeo del sector de la construcción, se preguntan: ¿En dónde vamos a vivir?
Por Alejandra Padilla y Daniela Barragán
PRIMERA PARTE
Ciudad de México, 19 de noviembre (SinEmbargo).– En la Ciudad de México, sólo de mayo de 2015 a junio de 2016, el Instituto de Verificación Administrativa (Invea) recibió 2 mil 847 quejas, de las que la mayoría –1,923– fue por las afectaciones que ha dejado el desarrollo urbano y los cambios en la Ley que rige el uso de suelo.
Del conjunto de denuncias, 978 fueron desechadas debido a que la autoridad no encontró elementos para proseguir con la investigación. En otras palabras, casi mil familias que reclaman los daños ocasionados por las nuevas construcciones, en el llamado boom inmobiliario, se quedaron sin atención; esto es un 50.8 por ciento del total, de acuerdo con una solicitud de información realizada por la Unidad de Datos de SinEmbargo mediante el InfoDF al Invea.
No es un número frío. Significa la cantidad de familias que decidieron denunciar los daños padecidos mientras su entorno se modificaba día con día y durante 16 años. Es el periodo en que tres gobiernos, emanados del mismo partido –el de la Revolución Democrática (PRD)– impulsaron la construcción de una nueva megalópolis en la capital del país.
Es el epílogo de un proceso en el que el marco normativo se modificó y adecuó cuantas veces fue necesario con tal de dar lugar a edificaciones altas, extensas y con viviendas con precios en millones de pesos. Una historia de modificación a la Ley, normas, bandos y permisos en la que jamás predominó el consenso; no obstante el origen político de estos personajes. En estos momentos, el desarrollo urbano ha vuelto a los debates en el recién instalado Congreso Constituyente, mientras que en instancias como el INVEA y la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la CdMx (PAOT) las quejas de los ciudadanos por irregularidades se amontonan de manera imparable.
Las escenas se han vuelto tópicos en el paisaje urbano. Un árbol ausente aquí, un edificio que se extiende hacia el cielo por allá, mientras que la carencia de agua continúa con su agobio. Es el llamado boom inmobiliario de la capital del país, posible por un constante cambio jurídico.
TRES HOMBRES, MUCHOS PERMISOS
“La ciudad de la esperanza”, la llamó. Andrés Manuel López Obrador tomó posesión como Jefe de Gobierno del Distrito Federal el 5 de diciembre de 2000 y en su discurso ante el pleno de la Asamblea Legislativa –ceremonia a la que asistió el entonces Presidente de la República, Vicente Fox Quesada– dijo que el objetivo principal de su Gobierno era encender la llama de la esperanza y dar a cada uno de los habitantes de la Ciudad de México importantes razones para vivir, soñar y triunfar.
Si se toma en cuenta la cronología de su Gobierno, puede decirse que el desarrollo urbano fue la primera decisión que AMLO tomó como Jefe capitalino. Apenas tenía dos días en el despacho del Zócalo cuando ordenó publicar el Bando Informativo Número Dos, una norma cuyo objetivo era revertir el crecimiento de la ciudad e impedir que la mancha urbana creciera hacia las zonas de recarga de mantos acuíferos en donde además, se producía el mayor porcentaje de oxígeno. De modo que fue prohibida la construcción de unidades habitacionales y desarrollos comerciales en las delegaciones Álvaro Obregón, Coyoacán, Cuajimalpa, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco.
Si la edificación se prohibió en las delegaciones periféricas, se impulsó en el centro de la ciudad; es decir, en las delegaciones Benito Juárez, Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza. De acuerdo con lo publicado, en estas demarcaciones la infraestructura y los servicios no eran aprovechados al máximo; además, la población de esta zona había disminuido en 1.2 millones de habitantes desde 1970, mientras que en las otras nueve delegaciones ubicadas en el sur y oriente de la ciudad, había crecido en “forma desproporcionada”.
Pero todo sucedió al revés. La población decreció en el centro y aumentó en la periferia. Los empresarios no conformaron una oferta flexible; por ejemplo, el empresario Carlos Slim Helú logró hacerse de 78 edificios en el Centro Histórico, de los cuales sólo destinó 32 a la vivienda. Una vivienda tasada en dólares y destinada en muchos casos a turistas de larga estadía.
Sólo en Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo hubo un incremento entre 2000 y 2005, año en que López Obrador dejó de ser Jefe de Gobierno. En la primera demarcación fue de cinco mil 93 personas y en la segunda, de 894, de acuerdo con los censos del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (Inegi). Esos números no representaron ni el 5 por ciento. En cambio, en las nueve delegaciones en las que se pretendía restringir el crecimiento, sólo una presentó un decremento: Coyoacán. En las otras ocho, la población aumentó, en promedio, en 100 por ciento respecto a cinco años atrás, cuando empezó la aplicación del bando.
Como en círculo, la historia volvió a empezar. Apenas si tomó posesión, Marcelo Ebrard Casaubón (2006-2012) sustituyó el bando el 21 de febrero de 2007 con la norma 26 para permitir la construcción de vivienda social en todas las delegaciones y no sólo en el centro. Y los inversionistas edificaron. Y aparecieron edificios verticales por toda la ciudad como si se tratara de una gran oferta; pero no era vivienda social. Muchos edificadores mintieron y vendieron a precios de lujo donde debió haber departamentos cuyo precio no superara los 700 mil pesos.
Las quejas por irregularidades se acumularon en la Procuraduría Ambiental de Ordenamiento Territorial (PAOT). De 2002 a marzo de 2015 se presentaron 3 mil 286 sólo por violación a la norma 26. Las delegaciones Álvaro Obregón, Benito Juárez, Coyoacán, Miguel Hidalgo y Tlalpan son las primeras de la la lista.
Lo que ocurrió en esa etapa del desarrollo urbano en la Ciudad de México no tiene suficientes luces. Según la Comisión de Vivienda de la ALDF, hay constancia de que seis mil 272 viviendas fueron construidas al violar la norma 26; pero aclara que el Gobierno ha negado la información total de violaciones detectadas y las sanciones impuestas.
Por irregularidades detectadas por violación a la norma, el Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) tiene documentados 89 proyectos que violan las normas o que tienen consecuencias negativas. Las delegaciones que más problemas presentan son Miguel Hidalgo (86), Cuauhtémoc (67), Álvaro Obregón (32), Azcapotzalco (31) y Tlalpan (29).
Las quejas en la PAOT no resultaron de vecinos que hayan actuado en lo individual y cada quien por su parte. El Desarrollo Urbano generó la formación de comités ciudadanos desde Tlalpan, la Cuauhtémoc hasta la Miguel Hidalgo. Hoy son decenas repartidos en toda la ciudad que algunas veces se unen. Uno de ellos, la red Suma Urbana considera que desde 2011, la ciudadanía es un núcleo que se mantiene informado ante cada una de las construcciones que el Gobierno trae en bolsa. Los habitantes de la capital conocen hoy del sector inmobiliario y ese es, acaso, el fenómeno positivo de este proceso.
A la par de la norma 26, el Gobierno de Ebrard Casaubón, emitió en 2010, la Ley de Desarrollo Urbano que hoy está vigente y heredó figuras como los polígonos de actuación que permiten relotificar o relocalizar los usos de suelo en un predio para un proyecto determinado; las áreas de gestión estratégica a través de las cuales es posible la modificación a gran escala de los usos de suelo y la transferencia de potencialidades que significa el paso de excedentes en intensidad de construcción no edificados de un predio a otro.
Josefina Mac Gregor, de la red Suma Urbana, dice que “Marcelo Ebrard y Felipe Leal [entonces secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda] modificaron la Ley de Desarrollo Urbano, la Ley de Participación Ciudadana y la Ley de Establecimientos Mercantiles para hacerlas a modo”. Sus palabras se refieren al artículo 41 que permite el cambio de uso de suelo en cualquier zona de la ciudad con el simple mecanismo de la petición. Los requisitos son presentar una solicitud ante la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (Seduvi) y comunicar el interés del cambio a los vecinos.
La opinión de Víctor Ramírez Navarro, abogado por la Universidad Iberoamericana con especialidad en desarrollo urbano, vivienda y ecología, es que “en 2006 teníamos una ley mucho mejor que fue desmantelada en 2010. Permitía procesos de integración urbana mucho más claros, con una participación ciudadana más o menos acotada que ayudaba a los procesos de gestión urbana”.
Miguel Ángel Mancera, quien gobernará de 2012 a 2018, ha impulsado dos formas legales que permiten construir en grandes extensiones a través de fideicomisos en los que participa el Gobierno y las constructoras los que los ciudadanos no pueden tener acceso pues su información se encuentra clasificada. Los Sistemas de Actuación por Cooperación (SACs) y las Zonas de Desarrollo Económico y Sociales (Zodes).
En esta parte de la historia se inscribe un fracaso del Gobierno. Las Zodes, la figura que emulaba los clusters europeos, al final no progresó. Esta forma surgió con el objetivo de atraer a las poblaciones a zonas de la ciudad que a pesar de sus potencialidades como buena ubicación, eran desaprovechadas.
El Gobierno hizo las demarcaciones a través de la empresa paraestatal Calidad de Vida, Progreso y Desarrollo para la Ciudad de México y designó varias zonas prioritarias para la intervención y renovación urbana. Se llamaron Ciudad de la Salud (en Tlalpan), Ciudad Administrativa (en la colonia Doctores), Ciudad Futura (en Coyoacán), Ciudad Verde (Azcapotzalco) y Corredor Cultural Creativo (Chapultepec).
El Corredor Cultural Chapultepec –en el Corredor Cultural Creativo– se convirtió en el emblema de la lucha de los comités vecinales. Habitantes de las colonias Juárez, Roma y Condesa se organizaron para oponerse de manera tajante al proyecto que planeaba un parque vertical con estacionamientos subterráneos. Los vecinos obligaron al Gobierno a organizar una consulta ciudadana por completo vinculante. Y ganó el no.
Cada Zode fue impugnada por los comités vecinales. Y cada una se diluyó entre el mar de quejas por irregularidades hasta que se extinguieron.
Los vecinos también detuvieron el proyecto de Ley de Vivienda de la Ciudad de México. En septiembre pasado, el PRD pugnó por su aprobación en la ALDF, pero las protestas lo detuvieron. Esa Ley iba a permitir la edificación de los llamados “edificios de vivienda social” en todas las colonias después de la expropiación de predios.
JAMÁS HAN ESTADO DE ACUERDO
En 1997, la ciudad era gobernada por Cuauhtémoc Cárdenas y el Secretario de Obras era César Buenrostro [Q.E.P.D. Falleció en julio pasado. Fue militante del PRI, partido al que renunció para formar la Corriente Democrática]. Desde ese año, este funcionario advirtió que en la ciudad no había suficiente agua, por lo que impulsar un desarrollo inmobiliario con megaobras y rascacielos podría ser letal para algunas zonas.
La advertencia no tuvo peso. En estos momentos, 410 colonias padecen la falta de agua de manera recurrente, según una revisión de esta unidad del desabasto durante este año. Son demarcaciones repartidas en las delegaciones Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez, Coyoacán, Cuajimalpa, Cuauhtémoc, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Tláhuac, Tlalpan y Venustiano Carranza.
El derribo de árboles también está permitido. La Norma Ambiental para el Distrito Federal NADF-001-RNAT-2012, emitida por Mancera, especifica que para construir obra, los árboles pueden ser podados, derribados, transplantados e incluso, restituidos. Así, según el mismo Gobierno, más de 56 mil ejemplares han caído para dejar el lugar libre a las nuevas edificaciones.
¿Por qué los daños? ¿Por qué las cosas salieron al revés? Ramírez Navarro, expone que “el diseño de la ciudad ha respondido a los intereses inmediatos de una clase específica de ciertos inversores y desarrolladores con una ideología centrada en el capital. En un segundo plano, quedaron los intereses generales de la ciudad”.
Para Josefina MacGregor, de la red Suma Urbana, la historia del desarrollo urbano impulsado desde el Gobierno puede resumirse en una ciudad convertida en mapa electoral, más que en la construcción de una megalópolis con vivienda para todos. “Vemos una ciudad que se utilizó electoralmente por el grupo político que postuló a los tres últimos jefes de gobierno. Se crearon vínculos de compromisos y esos vínculos se vieron plasmados en algo que afecta directamente a la población porque son obras irregulares toleradas con un gran impacto urbano”.
EL FUTURO
Se acabó el Distrito Federal. En abril de 2015, el Senado de la República aprobó el cambio de nombre a Ciudad de México y su nacimiento como el estado 32; además, una Constitución propia y la transformación de las delegaciones en alcaldías.
No sólo eso cambió. A mediados de 2016, las elecciones intermedias modificaron el mapa electoral de la Ciudad. Le quitaron la mayoría de las delegaciones que el PRD había conservado por años. La ciudad se abrió a todos: PAN, PRI y Morena.
Para generar las nuevas leyes de la capital del país fue elegida una Asamblea Constituyente. De modo que el Desarrollo Urbano está de nuevo en el debate político.
La propuesta del PRD es redensificar las colonias con la construcción de vivienda social y terrenos baldíos. Además, propone crear un nuevo Instituto de Vivienda, que se encargará de tomar las decisiones y del manejo de fondos relacionados con la vivienda social. Lo encabezaría el Jefe de Gobierno, quien instrumentará y regulará las distintas formas legales de propiedad y tenencia de la vivienda.
Está también, por parte del partido que postuló a Miguel Ángel Mancera, la formación del Instituto de Planeación que eliminaría los Programas Delegacionales y regiría los usos de suelo. De aprobarse estos cambios, el Jefe de Gobierno sería el único facultado para cambiar y administrar el suelo urbano, ya que el Consejo sólo tendría facultades deliberativas y de consulta.
Para la red Suma Urbana se trata de un nuevo sistema de control. En entrevista, la activista Josefina MacGregor expone: “La Constitución ya no reconocerá la propiedad privada; pero sí la posibilidad de expropiar cualquier predio de la ciudad para construir vivienda a grupos vulnerables. Entre estos están las jefas de familia, jóvenes entre 18 y 29 años, mayores de 60 años, minusválidos y el grupo lésbico-gay. No se sabe con qué parámetros se definió como vulnerables a esos grupos. El gobierno se quedará con esos edificios y a todos esos grupos les dará renta subsidiada con opción a compra. Entonces se les colocará por toda la ciudad, en específico en las delegaciones donde necesitan votos para ganar alcaldías. Ahí en sus colonias van a tener su credencial de elector y tendrán la facultad de tomar decisiones en esos suelos”.
La propuesta del PRD, atribuida en realidad a Miguel Ángel Mancera, implica –según MacGregor– que el espacio público se convierta en un bien comerciable. Es decir, los bienes propiedad de la Ciudad de México se podrán vender, permutar y rentar sin procesos establecidos ni transparencia. Entonces el Gobierno de la Ciudad, más allá de lo normativo, podría administrar vivienda para renta. “El Gobierno estaría participando activamente en el mercado inmobiliario”, advierte la activista.
Todos los recursos que emanen de los SAC formarán un fideicomiso para utilizarse únicamente dentro del mismo, por lo que no pasaría por la tesorería de la Ciudad a pesar de que son coordinados por la Seduvi.
Es voluntario. Las empresas mismas son las que deciden si entran o no.
“El enfrentamiento de la sociedad con el Gobierno es cada vez mayor, y entonces el punto actual es muy delicado, porque el Gobierno se está preparando para la siguiente elección. Se hizo una reforma política para que hubiera una nueva constitución. En nuestra interpretación, la única razón de la reforma política es el sector inmobiliario […] Desde que vimos el decreto concluimos que ya venían en serio por el suelo. Dijimos que no les iba a importar los otros derechos. Esta es una Reforma política; la Constitución viene por el suelo y la permanencia en el poder”, agregó la activista.
“La nueva constitución permite recrear y reimaginar todas las instituciones. En materia de vivienda, debería reconocer con toda claridad este derecho como una prerrogativa universal y progresiva. Además, son necesarios mejores diseños institucionales. Debe haber un balance de poderes y contrapesos. No puede haber alguien que no sea vigilado y no rinda cuentas. Esos diseños deben dar cuenta de estos equilibrios entre distintos órganos del Estado”, concluye Víctor Ramírez.
