Con el ex Presidente Vicente Fox y el saliente Felipe Calderón, les fue muy bien a los mandatarios estatales: sin necesidad de modificar el marco constitucional o las competencias, los montos presupuestales y las responsabilidades de política pública, “nunca habían aumentado tanto los recursos para los gobiernos de los estados y los márgenes de discrecionalidad para el manejo de éstos”, dice Guillermo M. Cejudo, director de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Ecónomicas (CIDE).
A su vez, Ricardo Corona, coordinador de Finanzas Públicas del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), coincide en que los estados hacen un manejo discrecional y opaco de los recursos que les entrega la federación y pone énfasis en que los gobernadores tienen manga ancha para endeudar a sus estados.
Ante el panorama delineado por los especialistas, llama la atención que a punto de concluir su mandato, el Presidente Felipe Calderón haya enviado a la Cámara alta la iniciativa preferente para reformar la Ley General de Contabilidad Gubernamental, en la que destacan siete puntos:
Transparencia total de la información financiera de las entidades federativas y municipios, uniformidad en la información financiera para poder hacer comparaciones y mostrar niveles reales de endeudamiento; respaldo documental del gasto público para prevenir desvíos de recursos; pagos directos en forma electrónica para evitar transacciones en efectivo; controles en el gasto que se entrega a estados y municipios, así como evaluación de resultados de programas y proyectos.
La idea presidencial llega algo tarde, parece una iniciativa para cuando los panistas ya no estén en el poder. Por ejemplo, el profesor-investigador del CIDE, nos recordó que en los noventa eran los panistas los federalistas de este país: “Pedían la descentralización de la Secretaría de Desarrollo Social y más dinero para los gobernadores, en tanto que el PRI y Ernesto Zedillo, decían que era muy importante que el control se mantuviera en la federación”.
Cambia el partido en la Presidencia y se invierte la relación frente al federalismo: “los centralistas eran los panistas y los priistas se volvieron federalistas. Los priistas empezaron a decir que lo importante era mandar dinero a los estados, querían descentralizar el programa Oportunidades, querían reducir la política social que hacía la federación”, consigna.
Independientemente de si se aprueba o no la iniciativa preferente, parece muy complejo que se logren transparentar los dineros que manejan los estados, así como la modificación sustancial de la actual relación entidades-federación, por medio de un acto presidencial .
El profesor-investigador del CIDE, recuerda que cuando desapareció el control desde la Ciudad de México, se abrió a los estados la posibilidad de decidir enormes cantidades de recursos, de programas sociales y de políticas públicas. Se cortó el cordón umbilical, la dependencia política del centro, pero no fue sustituida por controles democráticos, poderes judiciales y legislativos locales que sirvieran de contrapeso. Ni siquiera se articuló lo más obvio: que la legislatura estatal impusiera restricciones al gasto público, que señalara en qué se puede gastar el dinero o que incidiera en el destino de los programas sociales, recuerda el profesor del CIDE. Desde Fox, año con año, se incrementó el dinero para los estados, excepto en 2009, por la crisis económica.
También en entrevista, Ricardo Corona, coordinador de Finanzas Públicas del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), coincide en el manejo discrecional que los estados han hecho de los recursos. Pone énfasis en la deuda pública, pensiones, salarios y la baja recaudación de impuestos. “Los estados tienen facultades para adquirir deuda pública, pero no tienen los controles para ponerle un límite. Muchos estados no se basan en el Presupuesto de Egresos, lo que permite la discrecionalidad y la opacidad de subir o bajar etiquetas de recursos del estado y manejarlos como sea…
Están obligados a reportar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la deuda pública que adquieren en el largo plazo, pero no reportan la de corto plazo, no tienen esa obligación. Entonces, tienen manga ancha de endeudarse a diestra y siniestra y a la siguiente administración heredar esa deuda. Ni siquiera reportan con qué banco contrataron deuda y a qué tasa”.
Sobre las pensiones, Corona señala que la mayoría de las entidades federativas absorbe la mayor parte de los recursos que se destinan a la paga de los trabajadores retirados y es un número que siempre está creciendo. “Aguascalientes es el único estado que tiene cubierto su sistema de pensiones por 103 años. ¡Es impresionante!”, apunta.
Con respecto a los salarios, el ejecutivo del IMCO, asevera que éstos han aumentado por arriba de 60 por ciento en la mayoría de los estados, pero la plantilla laboral no tiene un incremento proporcionalmente coherente con este incremento.
A pesar de que el IMCO, que elabora índices de competitividad de municipios y entidades federativas, trabaja de cerca con muchos gobiernos de los estados, Corona reconoce que la mayoría no proporciona información con respecto a los salarios de la burocracia, en contradicción con la obligación que marca el artículo 115 constitucional. Sobre los datos a los que sí ha tenido acceso, ha constatado que existen bonos para fines de semana, de eficiencia, de competitividad, etcétera. “Y de repente, te das cuenta que la suma de los bonos es superior al salario”, acota.
Acerca de la baja recaudación de impuestos por parte de las entidades federativas, dice que “la gente no quiere deuda”. El aumento en los salarios, los problemas en las pensiones, “generan un efecto de desconfianza”, que se refleja en el hecho de que la gente no pague, señala. Sin embargo, el hecho es que los gobernadores se han resistido a cobrar más impuestos.
En 2000, cuando Vicente Fox asumió la Presidencia, 25 gobernadores eran de la oposición. Ahora, Felipe Calderón convive con solo ocho correligionarios. En tanto, los primeros tiempos de Enrique Peña Nieto transcurrirán con 21 gobernadores priistas.
En este hecho, algunos anticipan un escenario que facilitaría el ejercicio del clásico autoritarismo del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Guillermo M. Cejudo no está de acuerdo:
“Uno imaginaría que (con Peña Nieto en el poder) la mayoría de los gobernadores y el Presidente tendrán coincidencias importantes en algunos componentes de la plataforma política y que ello debería estimular mayor cooperación. Pueden estar de acuerdo en que es indispensable mejorar cierto programa público o que es necesario dedicar más presupuesto federal a tal o cual rubro o sector. El problema es que para cada política pública o para cada decisión de presupuesto, está ya la semilla de un potencial conflicto entre gobiernos estatales y gobierno federal.
El presupuesto es un juego de suma cero: lo que gana uno, lo pierde el otro. Si el Congreso decide que el dinero se va a los estados, es dinero que la federación no ejerce directamente y al revés.
No importa de qué partido sea el Presidente, el gobernador. El Presidente va a querer someter a los gobernadores y va a haber pleito en las reglas y en el ejercicio del recurso.
No veo a un gobernador del PRI que diga: está bien señor Presidente, solo porque eres priista, te dejo que reduzcas a la mitad mi presupuesto o que no me dejes comprar las cosas que quiero, o que me impongas como vas a fiscalizar la manera en que construyo las carreteras. Yo no vengo, por más priista que sea, dispuesto a eso”, advierte el profesor del CIDE.
Argumenta también que la relación política entre los gobernadores y el Presidente no será como la que existió en el régimen priista del siglo pasado. Los gobernadores del tricolor no deben su puesto exclusivamente a la decisión del Jefe del Ejecutivo, ni están atados a la red de control político del aparato partidista central, y tienen bases propias de apoyo.
Además, dice, cada vez que se negocia el presupuesto, los diputados suelen agruparse en lógica estatal. Generalmente dicen: yo voto cualquier cosa siempre y cuando se autoricen estas carreteras, este dinero para infraestructura, etcétera…, respondiendo a las peticiones o necesidades del gobierno estatal del que provienen. Estos actores que deciden, no son los más interesados en imponerles límites a los gobernadores.
-¿Más valía la vocación centralizadora?
– No. Tampoco funcionó. Creo que lo que se necesita es tener un federalismo funcional, que tengamos 32 sistemas democráticos que funcionen, que tengan acotada su discrecionalidad, que haya contrapesos, que los institutos de transparencia cumplan bien su trabajo, que la Legislatura vigile. Lo que necesitamos es un sistema que sea federal y democrático al mismo tiempo, en las 32 entidades. Creo que efectivamente, es muy fuerte la tentación de tener control desde el centro.
Problema central y de enormes dimensiones del federalismo es también la falta de claridad entre las competencias de los dos poderes, que terminan por diluirse, apunta el profesor del CIDE.
-Es la Constitución las que las define, ¿cierto?
– En este tema, hace muchos años que la Constitución no indica nada. Toda esta situación del federalismo, todo este poder que han ganado los gobernadores, ha sido con el mismo marco constitucional de hace 50, 60 años, y no se ha modificado.
La abigarrada distribución de competencias entre la federación y los estados ha propiciado una dilución de la responsabilidad sobre la generación de bienes, servicios y políticas públicas. En cuestiones de seguridad pública, de salud, de educación, de fomento económico, ¿a quién le exiges cuentas si no tienes claro quién es el responsable?
Imagen imborrable, objeto de la burla nacional, por lo menos en las redes sociales, han sido las plasti-sillas de ruedas donadas por una organización estadunidense al gobierno de Sonora.
Precisamente, el profesor del CIDE investiga actualmente sobre federalismo y política social, donde, por supuesto, dice, hay un desorden en las competencias que llevan a una feria de programas e iniciativas completamente ad hoc.
Nos da ejemplos: hay estados que tienen como política social pupitres para niños zurdos, becas para que las niñas de preparatoria vayan a un curso a Madrid, financiamiento para laps, etcétera. Son acciones que no tienen nada que ver con una lógica integral de política social y lo que terminan siendo son políticas clientelares que lo que buscan es maximizar la visibilidad del gobierno en turno. Son políticas basadas en la ocurrencia.
Entonces, hay distintos regímenes de política social. Distintas personas tienen diferentes derechos sociales, dependiendo de donde están parados, no por decisiones procesadas democráticamente, sino por ocurrencia del gobernador, dice finalmente el directivo del CIDE.
La pregunta que queda en el aire es si se aprobará la iniciativa preferente presentada por el Presidente Felipe Calderón, y qué tanto contribuirá a desatar el nudo del federalismo ineficaz.
