Tras haber sido reformada más de 500 veces, después de haberse modificado el 78 por ciento de sus artículos, siendo la más vieja de toda América Latina, inspirando a políticos, calificada por expertos como inestable y en medio de un debate legislativo en el que más que su sustitución se busca seguir reformándola, la Constitución Mexicana, promulgada en 1917, cumple este 5 de febrero 95 años.
De acuerdo con la Secretaría de Servicios Parlamentarios de la Cámara de Diputados, al 13 de octubre de 2011 suman 517 las reformas a los artículos de la Constitución, 530 si se consideran las realizadas a los artículos transitorios.
Sólo 30 artículos de los 136 que conforman la Constitución, el 22 por ciento, no han sido modificados. Entre ellos el séptimo, relativo a la libertad de imprenta; el noveno, que trata sobre el derecho de asociación; el artículo 13, que establece la prohibición de tribunales especiales, y el 38, relativo a la suspensión de los derechos ciudadanos.
Tampoco ha sido reformado el artículo 39, que establece que “la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo”; el 40, que define a México como una “República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos”; el 50, relativo a la integración del Poder Legislativo; el 80, que establece que “se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará ‘Presidente de los Estados Unidos Mexicanos’”; el 120, en donde puede leerse que “los gobernadores de los Estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales”; el 129, que obliga a que “en tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”, y el 136, relativo a la inviolabilidad de la Carta Magna.
Por el contrario, el artículo 73 (sobre las facultades del Congreso de la Unión) suma 63 reformas, seguido del 123 (que establece el derecho al trabajo) con 23 cambios y el 27 (relativo a la propiedad originaria de la nación de tierras, aguas e hidrocarburos) con 17.
El número de reformas podría aumentar en caso de que los legisladores se pongan de acuerdo en el recién inaugurado periodo ordinario de sesiones, pese al proceso electoral en curso. Por lo pronto, en las agendas de las bancadas del PAN, PRI y PRD en el Congreso, de acuerdo con lo dicho en sus plenarias, están contemplados cambios constitucionales.
Aunque “descafeinada”, como la han calificado algunos de sus críticos, la aprobación en los primeros días de noviembre de la llamada reforma política en la Cámara de Diputados, regresada al Senado para recibir su visto bueno, implicó proyectos de reforma a 16 artículos constitucionales.
El artículo 24, reformado en enero de 1992 durante el sexenio de Carlos Salinas, podría ser modificado por segunda vez, en caso de que el Senado ratifique lo aprobado por la Cámara de Diputados el pasado 15 de diciembre, que entre otras cosas establece “el derecho de practicar individual o colectivamente, tanto en público como en privado, las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley”.
A menos de un año de concluir, el 30 de noviembre de 2012, el del presidente Felipe Calderón es ya el sexenio en el que más reformas constitucionales se han realizado. Hasta el 13 de octubre se habían aprobado 88, lo que supera el periodo de gobierno de Ernesto Zedillo, en el que ocurrieron 77 modificaciones. En el sexenio de Miguel de la Madrid se efectuaron 66 reformas, 55 en el de Carlos Salinas y 31 en el de Vicente Fox.
CONSTITUCIÓN VIRTUAL
El pasado 13 de octubre se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se adiciona un tercer párrafo al artículo cuarto constitucional para establecer que “toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad”.
Un día antes ya se había publicado una reforma a los párrafos sexto y séptimo del mismo artículo constitucional, además de la adición de un décimo párrafo que establece que “toda persona tiene derecho a la cultura física y a la práctica del deporte”. El 30 de abril de 2009 la publicación de un decreto había adicionado ya un noveno párrafo.
El artículo cuarto acumula 12 reformas, tres de ellas aprobadas en 2011, lo que lo ubica entre los diez artículos más modificados de la Constitución. Pese a los cambios, sin embargo, no se puede estar seguro de que se tenga disponible el artículo vigente, pues una nueva reforma está por publicarse.
El 18 de enero la Comisión Permanente fue informada de que 18 congresos locales habían aprobado ya un proyecto de decreto que reforma, nuevamente, el artículo cuarto constitucional. Cumplida la condición establecida por el artículo 135 para poder reformar la Constitución (“que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados”), el proyecto fue enviado al Ejecutivo federal ese mismo día para ser publicado y así poder entrar en vigor.
En un par de días, si no es que ya fue publicado el decreto para cuando el amable lector lea estas líneas, el artículo cuarto cambiará de nuevo: será reformado su párrafo cuarto para aclarar que toda persona tiene derecho a un medio ambiente “sano” (antes decía “adecuado”) y se le adicionará un quinto párrafo para establecer que “toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible”.
Consultado por Sinembargo.mx, el especialista en derecho constitucional Diego Valadés califica la Constitución como un texto virtual e inestable, al tiempo que hace notar lo difícil que es obtener una edición actualizada.
“Durante décadas la Constitución mexicana fue publicada en hojas sustituibles para incorporar así sus incesantes reformas. Hoy, las páginas electrónicas cumplen mejor la tarea de mantener al día tan inestable texto. Es difícil, casi imposible, disponer de una edición impresa al corriente; nuestra Constitución, en más de un sentido, se ha vuelto una norma virtual”, afirma.
Para el ex director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, “las constituciones funcionan como parte de un contexto cultural. La relación entre norma y normalidad es esencial para que las reglas en vigor sean cumplidas de manera espontánea. Las normas constitucionales forman parte de la cultura cuando su texto es inteligible y estable, porque las constituciones son textos para ciudadanos, no para expertos”, señala.
Valadés explica que la Carta Magna ha venido modificándose de manera desordenada, al grado incluso de que existe confusión al momento de establecer el número preciso de reformas que ha sufrido.
“En el curso de 95 años de vigencia, la Constitución de 1917 ha sido modificada por 199 decretos de reforma. El sistema que se sigue para la reforma constitucional ha ocasionado confusión en cuanto a poder establecer con precisión el número real de reformas. En términos generales cada decreto corresponde a una reforma, que en ocasiones modifica sólo un precepto, pero en otras tiene un alcance que se extiende a varios artículos de la Constitución.
“Si se entendiera como una sola reforma una modificación en materia electoral, o municipal, o judicial, por ejemplo, aunque tuviera repercusión en una pluralidad de preceptos, el cómputo de las reformas se reduciría al número de decretos; pero si se optara por considerar como una reforma la modificación de cualquier precepto, el monto ascendería a 501 (hasta diciembre de 2011), concentradas en 101 artículos, en tanto que 35 no han experimentado cambio alguno”, asegura el constitucionalista.
Para Valadés “la Constitución mexicana se acerca a un momento de definiciones porque la tendencia que favorece su sustitución irá creciendo en la medida en que continúe su escritura desordenada”.
Sin embargo, considera que pese a esta tendencia “nada garantiza que una nueva Constitución obedezca a una redacción más sobria” y lanza una advertencia: “De la forma de escribir la Constitución dependerá que sea un contrato de los políticos para tutelar sus intereses o un contrato de la sociedad para garantizar su bienestar”.
DEBATE ENTRE ESPECIALISTAS
Las numerosas reformas constitucionales no deben desacreditarse del todo. Para Pedro Salazar, doctor en filosofía política por la Universidad de Turín, lo mejor es que ocurra un periodo sin reformas para hacer realidad las modificaciones constitucionales efectuadas en los últimos años, mientras que para Jaime Cárdenas, doctor en derecho por la UNAM y por la Universidad Complutense de Madrid, lo mejor es crear una nueva Constitución.
Para Salazar el tema de sustituir la ley fundamental “hoy por hoy se trata de una discusión meramente académica”.
“Sobre el tema de la ‘nueva Constitución’ sólo puedo decir que, si aceptamos que las constituciones son documentos jurídicos pero también políticos, objetivamente no parecen existir las condiciones necesarias para emprender una empresa como ésa en el corto plazo”, señala.
El coautor de La mecánica del cambio político en México (Cal y Arena, 2000) argumenta que no todos los cambios a la Carta Magna pueden ser descalificados.
“Las constituciones son documentos políticos y jurídicos al mismo tiempo. Por lo mismo requieren de adecuaciones a la realidad histórica. Es verdad que nuestra Constitución ha sido modificada muchas veces y que eso tiene un costo desde el punto de vista de la coherencia normativa y la técnica constitucional, pero también lo es que muchos de esos cambios han sido necesarios para modernizar a las instituciones del país.
“Piénsese, por ejemplo, en la creación de los institutos de garantía de algunos derechos –como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y sus pares locales, por ejemplo– o en las facultades de control de constitucionalidad otorgadas a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) a mediados de los años noventa. Ésos fueron cambios constitucionales muy relevantes y positivos”, explica.
Más que una nueva Constitución, Salazar propone no reformar la Carta Magna durante diez años para poder llevar a la práctica las modificaciones que se le han hecho.
“Pensando hacia el futuro inmediato, aunque parezca paradójico, yo le desearía al país diez años sin reformas constitucionales para dedicar los esfuerzos políticos y sociales a la creación de las leyes secundarias, las instituciones políticas y las políticas públicas necesarias para convertir en realidad las normas constitucionales reformadas en la década pasada”, apunta.
Salazar concede que ha habido cambios “menos venturosos” que otros, pero considera que “hasta ahora, la Constitución de 1917 reformada nos ha servido para encauzar la transición mexicana hacia la democracia. En este terreno las reformas electorales han sido muy relevantes”.
Cárdenas, por el contrario, se pronuncia por sustituir la Carta Magna: “Soy de la opinión de una nueva Constitución para concluir y consolidar nuestra transición democrática”, indica.
Para el hoy diputado federal del Partido del Trabajo, las reformas a la Constitución han sido demasiado numerosas y deben destacarse las de carácter negativo.
“Las reformas son excesivas y se explican en buena medida porque en México no tenemos un tribunal constitucional con facultades y poderes suficientes. Ha habido reformas a la Constitución acertadas, en el sentido de que han servido para garantizar derechos humanos de manera más amplia y eficaz o para democratizar al sistema político. Sin embargo, ha habido reformas constitucionales negativas porque han servido para acrecentar facultades de la Federación en detrimento de los estados y municipios”, asegura.
Tanto Salazar como Cárdenas coinciden al preguntárseles cuáles consideran han sido los cambios a la Constitución más relevantes en las últimas dos décadas.
“A mi juicio las dos reformas más significativas de los últimos años han sido la reforma de derechos humanos y la reforma de amparo aprobadas, ambas, en 2011. Ésas son operaciones constitucionales con un enorme potencial que deben aprovecharse”, responde Salazar. “Los cambios electorales, en materia de derechos humanos y en materia de amparo”, contesta Cárdenas.
El 6 de junio de 2011 se publicó en el Diario Oficial el decreto que modificó los artículos 94, 103, 104 y 107 y amplió con ello la regulación en materia de amparo. Entre otras cosas se incorporó la procedencia del amparo en casos en los que normas, actos u omisiones de la autoridad violen los derechos humanos.
Cuatro días después, el 10 de junio de 2011, el Ejecutivo federal publicó la reforma constitucional en materia de derechos humanos. Se modificaron 11 artículos. En el artículo primero quedó establecido que “en los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución”; en el 102 le fue otorgada a la CNDH la facultad para “investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos”.
Constituciones latinoamericanas
La Carta Magna que rige hoy al país es la más vieja de toda América Latina. Hace dos décadas, la Constitución de México era apenas superada en antigüedad por la de Colombia, que finalmente fue sustituida en 1991, tras estar vigente 105 años.
Mientras que entre 1900 y el 2000 los países de la región han tenido en promedio 5.7 constituciones diferentes, la mexicana se mantiene desde 1917.
De acuerdo con Gabriel Negretto (The durability of constitutions in changing environments: a study on constitutional stability in Latin America, documento de trabajo número 200 de la División de Estudios Políticos del CIDE, 2007), en el siglo XX fueron creadas 102 constituciones en los países de América Latina. La nación que más veces remplazó su Constitución durante ese lapso fue Venezuela, que lo hizo en 16 ocasiones, seguida de Ecuador, Honduras y Nicaragua, que han cambiado de ley fundamental ocho veces.
En otro estudio (“Paradojas de la reforma constitucional en América Latina”, Journal of Democracy en Español, volumen 1, julio de 2009) Negretto reduce su periodo de análisis de 1978 a 2008. Concluye que en América Latina se han sancionado 15 nuevas constituciones, es decir, salvo Bolivia, Costa Rica, Panamá, República Dominicana, Uruguay y México todos los países de la región han elaborado por lo menos una nueva Carta Magna durante ese tiempo. En el extremo, Ecuador ha sido regido por tres constituciones diferentes durante esas tres décadas, una cada diez años en promedio.
El investigador destaca que México es el país de América Latina que más modifica su Constitución. Mientras que los países de la región promedian ocho “reformas contabilizadas por año en que se realizaron enmiendas”, en México se producen 26, seguido de Honduras con 21 y de Brasil con 16.
Para el presidente Calderón “en la Constitución de 17 está nuestro origen y está también nuestro rumbo y nuestro destino. Ahí está plasmado de manera indeleble nuestro proyecto de nación y nuestros más altos objetivos”.
En la ceremonia del 94 aniversario de la promulgación de la Constitución, realizada en Palacio Nacional el 5 de febrero de 2011, aseguró que “la Carta Magna es el pilar de nuestra democracia” y que ahora como en 1917 “la respuesta a nuestros problemas es la Constitución y la ley”.
El 5 de septiembre, durante su sexto y último informe como gobernador del Estado de México, Enrique Peña Nieto defendió la Constitución: “Que no haya confusiones: México tiene un claro proyecto, está contenido en su Constitución. Lo que hace falta es un Estado eficaz que lo haga realidad, que lo lleve a la práctica, a la vida cotidiana de todos los mexicanos”, dijo.
Tres meses después, el 6 de diciembre, Andrés Manuel López Obrador, el precandidato único del PRD, PT y Movimiento Ciudadano a la presidencia, aseguró ante juristas que la Constitución es el libro que lo inspira.
