Significados para la construcción de un Estado pluricultural

Por Edmundo del Pozo

La promulgación de la Reforma Constitucional sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y afromexicano, que contó con el voto unánime de todas las fuerzas políticas en el Congreso, reconoce que “La Nación tiene una composición pluricultural y multiétnica sustentada originalmente en sus pueblos indígenas”. Esta importante definición, que en realidad ya estaba prevista en el texto constitucional y a la que solo se añadió el carácter multiétnico, habría quedado de nueva cuenta en una formalidad de no venir acompañada del reconocimiento de los pueblos y comunidades, tanto indígenas como afromexicanas, como “sujeto de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio”, que constituye el corolario fundamental de la reforma.

Pero ¿qué significados y alcances tiene esta figura jurídica para el Estado mexicano y la construcción de sus políticas públicas? ¿Cómo traducirla para la sociedad en general e incluso para las propias comunidades, que, en medio de la violencia, el despojo y la discriminación, luchan por ejercer su libre determinación y autonomía y modos propios de vida sin estar enfrascadas en demasiadas discusiones jurídicas? 

En primer lugar, debemos recordar que la exigencia por el reconocimiento de “sujeto de derecho público” no es algo novedoso que surgiera al calor de la actual reforma, sino que es producto de demandas históricas que se remontan al levantamiento del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional en 1994, cuyas exigencias cristalizaron en los Acuerdos de San Andrés Larráinzar, firmados dos años después entre el EZLN y el Estado Mexicano. 

Sin embargo, aquel postulado quedó desvirtuado en la entonces reforma de 2001, que consideró a los pueblos indígenas como “entes de interés público”, manteniendo un régimen de subordinación hacia el Estado mexicano, cuyas políticas asistencialista determinaban las necesidades de las comunidades y las formas para atenderlas, como si éstas fueran incapaces de determinar y solucionar de forma autónoma sus problemas internos y de definir sus modos de vivir y gestionar sus territorios y bienes naturales. 

Un ejemplo es el Anexo Transversal 10, bajo el cual las dependencias de la Administración Pública Federal reportan los programas y presupuestos dirigidos para la atención a pueblos y comunidades indígenas. Aun cuando el Anexo ha tenido un incremento sostenido desde su creación, llegando a contemplar una bolsa de 153, 343 millones de pesos en 2024. Lo cierto es, que cada dependencia de forma discrecional, sin contemplar la participación de las comunidades y sin una metodología precisa y transparente reportan el programa que mejor les parece.

El caso de la Secretaría de Bienestar es representativo, siendo la dependencia que concentró en 2024 el 50.4% de los recursos totales del Anexo 10, para un total de 77, 331 millones de pesos. Sin embargo, es de llamar la atención que entre los programas que reportó se encuentra la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, por un monto de 43, 294 millones de pesos. Sin duda este programa puede traer un beneficio en la población indígena, pero su enfoque es universal, orientado a todas las personas adultas mayores mexicanas, sin entrar en especificaciones. Esta situación puede verificarse en los 43 programas del Anexo 10, algunos vinculados directamente con necesidades de las comunidades mientras otros no.

Esta forma asistencialista y tutelar de hacer política pública es la que deberá dar un giro radical con el reconocimiento del sujeto de derecho público para poder avanzar en la construcción de políticas bajo un enfoque intercultural. No se trata de buenos deseos, sino de un mandato constitucional que obliga a la Federación, las entidades federativas, los Municipios y a las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México a: “…establecer las instituciones y determinar las políticas públicas que garanticen el ejercicio efectivo de los derechos de los pueblos indígenas y su desarrollo integral, intercultural y sostenible, las cuales deben ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos”. Asimismo, tienen el deber de determinar, “mediante normas y criterios compensatorios, equitativos, justos y proporcionales, asignaciones presupuestales para los pueblos y comunidades indígenas que serán administradas directamente por estos”.

Ya existen algunas experiencias en este sentido, producto de las luchas sociales y jurídicas que han dado las comunidades en entidades como Michoacán y Oaxaca para operar sus presupuestos de forma directa, aunque todavía con muchos obstáculos de parte de los gobiernos estatales y municipales, quienes condicionan, recortan o niegan la entrega de recursos a las comunidades derivados del Ramo 33.

Por otra parte, con el impulso de los Planes de Justicia a nivel regional, como fue el caso del Pueblo Yaqui, o la entrega de recursos directos a comunidades para la construcción de caminos artesanales, durante la pasada administración, se ha venido ensayado una ruta de hacer política pública intercultural hacia la que debería transitar el gobierno de Claudia Sheinbaum. Los hechos indican que así será, al haber sido incorporada la reforma indígena entre los principales compromisos de la presidencia, priorizando su aprobación dentro del primer paquete legislativo que enviará al Congreso. Otra muestra fue en su primera conferencia matutina, donde expresó la necesidad de avanzar en la implementación de la reforma.

Un cambio estructural de esta dimensión no sucederá de la noche a la mañana, ni será un camino terso, ajeno a diversos conflictos. Entre otras cosas, conllevará la creación de una nueva ley general sobre derechos indígenas y la adecuación de marcos legales en las entidades en tan solo seis meses e incluso la modificación de instrumentos en materia fiscal para ejecutar el Anexo 10 y los recursos que provengan del ramo 33 desde una perspectiva intercultural. Sin embargo, el desafío más grande será el de hacer un cambio de cultura institucional para desterrar las prácticas racistas y asistencialistas que siguen enquistadas en la burocracia gubernamental.

Con la entrega de presupuestos a las comunidades también podría venirse otra forma de extorsión y agresiones por parte de grupos criminales y de cacicazgos locales en contra de las comunidades, ya de por si afectadas por temas como la imposición de megaproyectos y otras formas de despojo en sus territorios que ha cobrado la vida, tan solo durante el pasado sexenio, de 225 personas defensoras y la desaparición de  27, en su mayoría pertenecientes a pueblos indígenas y campesinas, como acaba de registrar la organización EDUCA.

En medio de este complejo contexto se abre también un campo de experimentación social y jurídica, donde las normas estatales deberán tender puentes con los sistemas normativos indígenas para caminar hacia una verdadera nación pluricultural y multiétnica.

* Edmundo es coordinador del programa de Territorio, Derechos y Desarrollo de @FundarMexico.

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