Pese a graves problemas como la miseria alimentaria, la crisis agraria y los bajos resultados en Educación, la Administración Pública Federal aún incurre en subejercicio. En 2011 el sobrante fue de 16 mil millones de pesos ...
El ejercicio presupuestal del gobierno de Felipe Calderón levantó diversos reclamos a lo largo de su gestión por sus “pobres” resultados y un elevado subejercicio técnico que sólo en 2011 arrojó la cifra de 16,123.7 millones de pesos, pero en la parte de disposiciones en fideicomisos se registró la cantidad de 367,540.4 millones de pesos. Analistas y legisladores señalan entre las dependencias con mayores “fallas” a Comunicaciones y Transportes, Desarrollo Social, Salud, Relaciones Exteriores y Función Pública; a entidades paraestatales como Pemex, y a diversos fondos destinados a atacar problemas graves como el de la inseguridad pública (FASP) y carencias sociales, como Procampo. Estos últimos no sólo incumplieron sus objetivos, sino que empeoraron la situación de los destinatarios.
“Existen casos en que hay cuantiosas disponibilidades gubernamentales en programas formales de ejecución, por lo que técnicamente no constituyen un subejercicio, aunque en la práctica sí lo sea, puesto que el saldo al final del ejercicio es elevado y no disminuye a lo largo de los años. Este es el caso de las disponibilidades de los fideicomisos de gobierno que al cierre de 2011, por ejemplo, ascendieron a 367,540.4 millones de pesos”, sostiene Esthela Damián Peralta, quien fuera presidenta de la comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados en la LXI Legislatura.
“Asimismo, en la banca de desarrollo, la mitad de los activos totales se encuentran colocados en disponibilidades y no en crédito. Montos similares de disponibilidades se concentran en las entidades paraestatales”, añade.
Edna Jaime, directora del Centro de Análisis de Políticas Públicas, México Evalúa, expone que hay documentos y análisis que proveen evidencia de dos realidades incontrovertibles: en México se gasta poco y se gasta mal. ¿Cómo es eso?
Sobre el sexenio de Felipe Calderón, Edna Jaime, expone: “Felipe Calderón concluye su gestión con muchas inercias, no pudo hacer un cambio sustantivo en todo el ciclo de presupuesto y gasto en el país, no hay un cambio profundo de la forma en que se toman las decisiones. A pesar de que tenemos un sistema de evaluación del desempeño (el Coneval, por ejemplo, cada vez evalúa más programas) las decisiones de gasto no se transformaron a partir de las evidencias, ni de los mecanismos y los resultados. Tenemos una serie de instrumentos que antes no existían, pero todavía no podemos lograr que esos instrumentos impacten la manera en que se ejerce el presupuesto.
“Por ejemplo –precisa- el Fondo de Apoyo para la Seguridad Pública (FASP), del Ramo 33, registra subejercicios impresionantes, lo que parece increíble, siendo México un país con un grave problema en esta materia”.
Esta analista, egresada del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) tiene más de veinte años de experiencia en evaluación de políticas públicas. En su trayectoria se encuentra que fue directora del Centro Investigación para el Desarrollo (CIDAC). Indica que cabe precisar que “los resultados del gasto no son atribuibles sólo al gobierno federal. Por supuesto que hubo subejercicios, pero mucho del gasto federal lo realizan estados y municipios, y es muy importante hacer la precisión”.
LAS LLAMADAS DISPONIBILIDADES
Damián Peralta quien fuera integrante de la Asamblea Legislativa del D.F. (2006-2009) donde también presidió la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, respondió un cuestionario para este medio. “El asunto crítico –expuso- es la magnitud de los cuantiosos recursos no ejercidos, que por el concepto de “disponibilidades” año con año se guardan en las arcas del gobierno, y que no obstante que no son subejercicios, se trata de recursos líquidos no gastados por las entidades de la Administración Pública Federal (APF).
“Estas disponibilidades financieras, la SHCP las transfiere al cierre del año a fideicomisos y fondos, así como a dependencias y entidades, por medio de los denominados depósitos en administración a favor de terceros, para revelar un equilibrio presupuestario. Cabe precisar que las disponibilidades financieras también pueden provenir de ingresos excedentes sobre los previstos en la Ley de Ingresos de la Federación”, explica Peralta.
Continúa: “La reasignación de esos recursos a los instrumentos señalados los coloca fuera de la esfera de control del legislativo y favorece la existencia de presupuestos paralelos que pueden ser ejercidos con discrecionalidad. El Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos de la SHCP, que no incluye los constituidos por los otros poderes y órdenes de gobierno ni por los órganos autónomos, reflejó entre 2003 y 2009 un incremento de las disponibilidades de 29.3 por ciento, mientras que el número de figuras jurídicas vigentes disminuyó en 54.7 por ciento.
“Es importante –propone la exdiputada- valorar la conveniencia de permitir el registro de superávits, cuando existan ingresos excedentes o disponibilidades financieras derivadas de recursos no ejercidos o ahorro, para que por conducto de la Tesorería de la Federación (TESOFE) se canalicen a un fondo para financiar el gasto de ejercicios posteriores o atender contingencias”.
A su vez, Edna Jaime, directora de México Evalúa apunta: “La verdad es que no encontramos la correspondencia en gasto y calidad educativa o en mejora de salud de los mexicanos. No avanzamos como hubiéramos querido a pesar de que el gasto se incrementó de manera importante, y en el ramo 33 a estados y municipios.
Al cuestionamiento de cómo debe gastarse, Edna Jaime respondió: “En el tema del gasto público siempre puede haber una racionalidad política para su ejercicio, nosotros quisiéramos que el gasto tuviera un objetivo de resultado en bienestar, pero debemos considerar que también se busca un objetivo político; si fuera más profesional, habría menos margen para que esto ocurra”.
Desde junio del 2009, el entonces Auditor Superior de la Federación, Arturo González de Aragón, advirtió el problema: "Es muy grave el hecho de que existan subejercicios que se conviertan en disponibilidades al final del año y estas disponibilidades se transfieran a fideicomisos con el fin de dar por gastado el ejercicio del presupuesto, porque hay un compromiso de ley de tener déficit cero”.
Los subejercicios, acusó González de Aragón, “son una gran irresponsabilidad de servidores públicos en un país con problemas económicos. No puede ser que por incapacidad no se gasten los presupuestos que aprueba la Cámara”.
CALDERÓN: EL GASTO DE LA ABUNDANCIA
La gestión de Felipe Calderón transcurrió bajo acusaciones de subejercicio presupuestal o la simulación del gasto; de alto endeudamiento de estados y municipios; de baja eficiencia del gasto público tanto en desempeño institucional como en proyectos productivos; y con escaso avance en transparencia y rendición de cuentas.
“En Educación –indica Edna Jaime- vemos si el incremento del gasto estaba teniendo un impacto en los resultados, y no; vemos que en salud el incremento de gasto fue importante, como en el Seguro Popular, y ahí detectamos que la eficiencia en el gasto tenía grandes áreas de oportunidad”.
Encontramos en el sistema de salud gastos administrativos muy superiores a los de otros países, alrededor de un 10 por ciento se va en gasto administrativo, con mucho es el más elevado de América Latina. También existen programas públicos que no tienen ni un efecto en la productividad ni mejoran la situación de los beneficiarios, como Procampo, ¿por qué existe si no tiene un efecto redistributivo?”.
La exdiputada Damián Peralta señala que en el sexenio de Calderón “fueron especialmente preocupantes los desfavorables resultados asociados al bajo crecimiento de la actividad económica y a la insuficiente capacidad para generar los empleos que el país requiere”.
Precisa que el balance sexenal 2007-2012 arrojará una tasa promedio anual de crecimiento económico de alrededor del 1.8 por ciento en términos reales, que se situará como la más baja desde el sexenio 1983-1988.
“Además, en este sexenio –resalta- hubo una pérdida de la soberanía alimentaria de los principales productos, que se refleja en déficit comerciales recurrentes, derivado en parte de incumplimientos de los objetivos de las políticas y programas de apoyos al campo, distracción de recursos para otros fines y falta de apoyos reales a los productores y segmentos de bajos ingresos que son los destinatarios principales.
“En Energía –abunda Damián Peralta- destacó el deterioro financiero creciente de la industria petrolera del país, con niveles de descapitalización y pérdidas operativas cuantiosas, con altísimos niveles de endeudamiento, deterioro alarmante de los niveles de reserva petrolera y creciente importación de petrolíferos, en un contexto de elevada carga fiscal que convierte a Pemex en la única petrolera a nivel mundial que paga al gobierno federal más del 100 por ciento de sus ingresos operativos en impuestos y derechos.
“En materia de electricidad, entre 2000-2010, el servicio público incrementó la capacidad instalada en menos de uno por ciento promedio anual y los productores independientes, que detentan una elevada concentración en el Sistema Eléctrico Nacional, la aumentaron en casi 40 por ciento en el mismo periodo”.
Como saldo del errático y deficiente ejercicio presupuestal del calderonismo, Damián Peralta también destaca “el dramático aumento del número de pobres en el país en la presente administración, que de acuerdo con cifras oficiales del CONEVAL, entre 2006 y 2010, la incidencia de la pobreza patrimonial aumentó en 12.2 millones de personas, al pasar de 45.5 millones a 57.7 millones de personas.
“El pobre desempeño gubernamental –afirma la exlegisladora federal- en materia social se constató también en el ámbito de la educación, ya que pese a los importantes montos de recursos asignados al sector educación, se dio un importante retroceso en su cobertura de atención, rendimiento académico de los alumnos y profesionalización y capacitación del profesorado, a lo que se aunaron serios problemas de infraestructura física, equipamiento y re-equipamiento de escuelas de educación básica.
“En el sector salud -apunta Damián Peralta- más allá del alcance de la cobertura del programa de Seguro Popular, se pudo constatar altos grados de desatención médica en todos los niveles para la población de escasos recursos; desabasto sin precedentes de medicinas y vacunas para la población demandante; insuficiente infraestructura hospitalaria y diversas irregularidades en edificaciones clínicas en proceso; así como falta de supervisión en áreas de prevención y control de enfermedades a nivel nacional que da pie a otro tipo de irregularidades y zonas de riesgo”.
-¿A dónde ha ido a parar el subejercicio presupuestal del sexenio 2006-2012?
-En general –sostiene Damián Peralta- a objetivos distintos a los originalmente planteados. Regularmente los legisladores dan cuenta de los subejercicios que observan en las dependencias y entidades paraestatales; los mismos proveedores y contratistas que se ven afectados por el retraso en las asignaciones, y protestan en sus espacios y coyunturas.
DEL SOBREEJERCICIO AL SUBEJERCICIO
¿Cuál es la diferencia entre el ahorro y el subejercicio presupuestario? La exdiputada federal Damián Peralta apunta que “de acuerdo a lo que establece la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se define como “ahorro presupuestario a los remanentes de recursos del presupuesto modificado una vez que se hayan cumplido las metas establecidas. Por su parte, se define como subejercicio de gasto a las disponibilidades presupuestarias que resultan, con base en el calendario de presupuesto, sin cumplir las metas contenidas en los programas o sin contar con el compromiso formal de su ejecución”.
A su vez, la directora de México Evalúa, afirma que el subejercicio se suele satanizar. “Pensamos que no se aplicó y la verdad es que puede tener dos connotaciones, una quiere decir incapacidad del Estado para ejercer recursos en necesidades muy sentidas, y se hace sufrir a personas; pero también hay subejercicios que implican ahorros: no se ejerció porque no se tenía que ejercer, pero los satanizamos, y al final de su ejercicio las dependencias lo aplican en variedad de cosas inservibles, para poder quemar los recursos que recibieron. Ahora bien, el ahorro que deben hacer las dependencias es en gasto burocrático, no en detener proyectos”.
Edna Jaime añade: “Por ejemplo, el Fondo de Apoyo para la Seguridad Pública (FASP), del Ramo 33, es un fondo con subejercicios impresionantes. Dicen los gobernadores que el Fondo les llega con tantos ‘candados’ que es muy difícil aplicar los recursos; y la Federación responde que es el Estado el responsable, porque no tiene planes ni objetivos y dice que es un problema de gestión y debilidad de la administración local; y pasa lo mismo con el subsidio de seguridad para los municipios (SUBSEMUN)”.
-Algunos gobernadores y municipios incurrieron en sobreendeudamiento, ¿se puede afirmar que es resultado de la ineficiencia y retraso en la asignación de los recursos por parte de la administración central?
- En parte -admite Damián Peralta- la falta de regulación sobre el cumplimiento en tiempo y forma de las ministraciones federalizadas que deben ser entregadas por Hacienda a los estados y municipios puede dar pie a que se motive una asignación a destiempo de los recursos a estas instancias de gobierno (que puede o no ser motivada por causales de carácter discrecional y/o político), que a su vez propicia distorsiones en su ejecución. Ante la ausencia de un recurso y la existencia de un gasto comprometido, la autoridad local puede verse forzada a recurrir al expediente del endeudamiento provisional, con independencia a la eficiencia de su desempeño gubernamental.
Pero también debemos ser realistas. La Federación no puede resolver todos los problemas financieros de los gobiernos locales; no podemos solapar que se gestionen y cabildeen mayores recursos, si no hay un esfuerzo recaudatorio de ellos. Hay casos increíbles donde, por ejemplo, la recaudación del Impuesto predial desciende respecto de años anteriores, o municipios donde simplemente no se paga.
Pero un asunto fundamental –precisa la exdiputada- tiene que ver con vigilar la evolución de los financiamientos que consiguen estos gobiernos a través de un registro real y efectivo. Si bien son soberanos y autónomos, ello no debe generar opacidad en el manejo de recursos que al final son de la sociedad. Y dicho sea de paso, si los gobiernos estatales y municipales tienen un problema importante de deuda pública, unos más que otros, la federación tiene un problema mayor.
Edna Jaime apunta: “Es lo que van a decir los gobernadores, pero no se explican esos niveles de deuda de ninguna manera por esta razón. La realidad es que hubo una caída en los precios del petróleo a mediados de los 90 y eso impactó a las participaciones federales y por el pacto de coordinación fiscal hubo un año en que se registró un descenso importante y los gobernadores se vieron en la necesidad de endeudarse para compensar, pero la trayectoria de endeudamiento es impresionante en Coahuila, Michoacán y Nuevo León, y en otros, en cinco años”.
-Finalmente, ¿cuáles son los impactos del subejercicio del PEF en los diversos rubros del desempeño de la administración de Felipe Calderón?
-El subejercicio –sostiene la exlegisladora federal- en una época de crisis es un “crimen económico”. El gasto ejercido con calidad genera empleo y crecimiento. En México, un excesivo conservadurismo fiscal ha impedido un crecimiento económico mayor y en el 2009 fue fatal a tal grado que la economía mexicana fue una de las de peor desempeño del mundo.
“Lo más importante –concluye Edna Jaime- es que no se pudieron romper inercias, el criterio de eficiencia no predominó en la asignación de recursos, las evaluaciones no tuvieron el papel para mejorar el uso de recursos públicos y no se pudo encontrar un esquema para poder asegurar que el gasto federalizado se ejerciera con los objetivos planteados por la política pública federal, tampoco hubo mayor transparencia ni rendición de cuentas. Los mecanismos de evaluación no fueron potentes”.
