Por Javier Garduño (@javgarred)
Coordinador del Programa de Justicia Fiscal en @FundarMexico
Año con año se acumula evidencia de la poca efectividad que tiene el gasto público en México para combatir la pobreza y la desigualdad. Sin duda una de las razones son los alarmantes casos de mal uso de los recursos públicos. Los informes que publica la Auditoría Superior de la Federación (ASF) son un ejemplo de lo anterior. Desde febrero de 2015 la ASF había solicitado a los exgobernadores Javier Duarte y Guillermo Padrés acreditar el ejercicio de más de 4,600 millones de pesos por presuntos desvíos. Todos estos informes no derivaron de inmediato en un proceso de denuncia y sanción. Hasta que los medios de comunicación comenzaron a hablar del tema, estos hallazgos se convirtieron en una carpeta de investigación.
Sin embargo, existen otras razones que no siempre son discutidas en la opinión público que pueden llegar a explicar por qué el presupuesto del gobierno no mejora las condiciones sociales y económicas a las que se enfrenta la población en situación de vulnerabilidad. Por un lado, se ejercen muchos recursos en gastos que pueden considerarse superfluos como es el caso de la publicidad oficial, dinero que se suele sobre-ejercer con mucha discrecionalidad. Tan solo en lo que va de este sexenio se han ejercido más de 22 mil millones de pesos en este tipo de gasto, al tiempo que el presupuesto para sectores como la salud, la protección al medio ambiente y el desarrollo social ha disminuido notablemente.
Por otro lado, se gastan recursos de forma inercial sin realmente valorar la efectividad del gasto. A pesar de que a nivel federal llevamos más de 10 años aplicando la metodología de evaluación del desempeño, toda la información que se genera para darle seguimiento a los programas de gobierno finalmente no se traduce en mejoras sustantivas en su diseño e implementación. Hoy en día, la gran parte de los programas presupuestarios que tiene el gobierno federal cuentan con un mecanismo para la evaluación de sus resultados: el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). La Secretaría de Hacienda tiene esta página de internet donde se puede consultar información muy valiosa acerca del funcionamiento de los programas y cuáles son sus metas e indicadores de desempeño. No obstante, mucha de la información que produce el SED no siempre es utilizada a la hora de decidir con cuántos recursos deben contar dichos programas para próximos años.
En la práctica, lo que suele suceder es que los responsables de la operación de estos programas públicos solicitan la misma cantidad de recursos con los que contaron en años anteriores sin realizar un balance robusto respecto a qué tan efectivo fue su gasto. Además, es una práctica común que en el transcurso del año, los gastos que fueron aprobados para ciertos rubros (y notablemente en los últimos meses) sean destinados hacia cosas muy diferentes con tal de ejercer el presupuesto y que las instituciones públicas no sean castigadas en los años posteriores con asignaciones menores.
Esta dinámica de ejercer recursos públicos en cualquier cosa antes de regresar el presupuesto, puede observarse en la revisión de los datos publicados en la Cuenta Pública (la última disponible para el 2016 en este link). La práctica discrecional de ejercer por encima o por debajo del presupuesto aprobado es la norma en el caso del gasto federal. Lo anterior ha llevado a catalogar el presupuesto federal como un “Presupuesto Ficticio”, lo que implica una recurrente práctica en la que finalmente el gobierno federal gasta en lo que quiera no importando lo que fue aprobado por la Cámara de Diputados. Esto es una muestra del escaso contrapeso que existe en materia de control al presupuesto del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, y por lo cual hay cada vez más voces que exigen la creación de un Nuevo Órgano Técnico Hacendario, una Oficina de Presupuesto o un Consejo Fiscal (en este link se puede descargar un policy note elaborado por las organizaciones del Colectivo por un Presupuesto Sostenible).
Por último, el gobierno en México gasta poco tomando en cuenta el tamaño de nuestra economía. Esto es un gran problema puesto que realmente no se atienden las necesidades de la población en términos de infraestructura y bienes y servicios públicos (salud, educación, protección social, protección ambiental). De acuerdo al último informe sobre el “Panorama de las Administraciones Públicas para América Latina y el Caribe”, elaborado por la OCDE y el BID, el Estado (entendido como el gasto público del gobierno) es mucho más pequeño en promedio en la región de ALC que en los países de la OCDE, y México está debajo del promedio regional en este indicador. Si realmente queremos un Estado que garantice los derechos humanos y se atiendan los problemas de desigualdad y pobreza en el país, no solamente vamos a tener que gastar mejor, sino que también tendremos que gastar más (y esto será un gran reto de cara a la Reforma Hacendaria que emprenda la siguiente administración federal, pero eso será objeto de otro texto).
Todo esto resulta en un ecosistema presupuestario muy discrecional y disfuncional. Y lamentablemente los mecanismos de evaluación al gasto público con los que contamos en México no permiten revertir esta tendencia. Sin embargo, también existen buenas noticias pues se empieza a implementar en un órgano autónomo del Estado Mexicano una forma novedosa con un gran potencial para mejorar qué tan efectivo es el gasto del gobierno: el Sistema de Desempeño Institucional (SEDI) que actualmente está desarrollando el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI).
El SEDI es una herramienta que vincula la planeación estratégica, la programación de metas y presupuesto, el seguimiento a indicadores y recursos ejercidos, y la evaluación de desempeño por cada una de las unidades administrativas del INAI. Sin entrar en mucho detalle, este interesante ejercicio que está llevando a cabo el INAI permite conocer a detalle el tipo de modificación al presupuesto que realiza cada área del Instituto que ejerce recursos públicos, incluyendo su justificación y el efecto que tiene dicha modificación en las metas que deben cumplir las áreas dadas sus atribuciones establecidas por Ley. Toda la información se presenta en datos abiertos y con un nivel de desagregación a nivel partida presupuestaria, lo cual implica bastante detalle del tipo de gasto que se ejerce.
Aún es muy pronto para hacer una valoración de qué tan relevante será el SEDI para establecer un mejor mecanismo para evaluar el desempeño de nuestras instituciones públicas. Este año será el primero en donde el SED entre completamente en operación. Pero no hay duda de que el INAI está dejando la vara muy alta con este sistema; un mecanismo de evaluación que será ideal si lo adoptaran, al menos, las distintas instituciones que conforman el Sistema Nacional Anticorrupción.
Porque es claro que no solo existen malos manejos en el gasto público, sino que también tenemos un presupuesto inercial en donde se ejercen los recursos públicos en donde no es prioritario. El SEDI tiene el potencial para corregir varias de estas fallas, algo que nos puede cambiar los términos de la discusión en materia de finanzas públicas y pasar al tercer reto: gastar más. Lo anterior, siempre y cuando nos aseguremos de que se prevengan, investiguen y sancionen los actos de corrupción y en donde nos aseguremos de evaluar que se gaste de forma efectiva.
