Detenido por el Congreso de la Unión, el presidente Felipe Calderón Hinojosa no logró desaparecer a las secretarías de Turismo (Sectur), la Reforma Agraria (SRA) y la Función Pública (SFP), como lo propuso en aras del ahorro público en 2009. Sobrevivientes a la intención del Ejecutivo, las tres dependencias continuaron en funciones, pero lejos de fortalecerse, cayeron en las trampas de sus propios pendientes. Agotadas, discutido su sitio en la administración, sin dientes para la resolución de conflictos coyunturales, integrarán una pesada herencia para quien ocupe la silla presidencial en 2012.

Más allá de su gasto –juntas apenas representan el 1% del erario– son dependencias cuya fachada institucional es endeble, no obstante que sus asuntos son estratégicos para el desarrollo nacional. La Reforma Agraria es un símbolo de la Revolución Mexicana, la Función Pública equivale al viraje hacia un gobierno menos corrupto y el sector turismo representa el tercer ingreso nacional.

Estudiosos y protagonistas de los tres ámbitos las ubican como las más agotadas de la administración pública en términos de eficacia. Ninguno de los expertos niega que sea urgente someterlas a un escrutinio que justifique su presencia en el gobierno. Coinciden en la urgencia de someter a revisión las funciones de las tres secretarías para añadirles atribuciones en algunos casos y quitárselas en otros.

Están atoradas y carecen de oxígeno. La SRA tiene en cartera 526 conflictos de disputa de tierra, algunos con antigüedad de hasta un siglo, así como más de dos mil núcleos agrarios por regularizar a lo largo del territorio nacional, un cúmulo para el cual el año y medio que le queda al calderonismo resulta insuficiente.

La de Turismo se convirtió en la gestora de un desastre. El sector padeció descensos sin precedentes a partir de 2008, debido a la crisis económica mundial, la influenza AH1N1 y una imagen de un país carcomido por la violencia. Un ejemplo son los 40 pueblos que la Sectur categorizó como “Mágicos” para atraer visitantes; más de la mitad se encuentran en la geografía del negocio del narcotráfico que ha azotado de norte a sur al país.

A su vez, la Función Pública desfallece. En 10 años de trabajo, ha tenido bajo su mira por lo menos 13 casos de corrupción escandalosos, pero sólo ha impuesto sanción en dos. Inhibió durante una década a Juan Antonio Fernández, ex titular de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud y ex miembro de “Amigos de Fox”. El otro lo protagonizó Dolores Creel, hermana del senador panista Santiago Creel –actual aspirante a la candidatura panista a la Presidencia en 2012–, quien logró la exoneración de supuestos desvíos en una dirección del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta), durante el sexenio foxista. El principal brazo de esta secretaría –el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI)– sobrevive con decenas de recursos de revisión sobre todo en la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Defensa.

 

El ahorro público no es el argumento

Fue el mismo presidente Calderón Hinojosa quien colocó la lupa sobre estas secretarías al proponer su extinción al Congreso de la Unión en 2009. Quería reducir las estructuras de gobierno para transferir su gasto a los programas de asistencia social. Así, la Sectur otorgaría sus funciones a la de Economía, “tal y como ocurre en muchos países con fuerte tradición turística, como España, Francia o Canadá”, había dicho el Primer Mandatario.

En cuanto a la SRA, sus principales programas se distribuirían entre las secretarías de Desarrollo Social y de Agricultura. Para sustituir a la SFP, Calderón planeaba una Contraloría General de la Federación, que dependería de la Presidencia de la República.

Pero el Senado rechazó la propuesta presidencial. Y la razón legislativa fue económica, más que estructural: las tres tenían recursos asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación y su gasto no era excesivo.

Dos dictámenes contrastaron. Uno era del priísta Jesús Murillo Karam y el otro del presidente de la Comisión de Estudios Legislativos, el panista Alejandro Zapata Perogordo. El del priísta rechazaba la desaparición de las tres secretarías y el del panista intentaba avalar la iniciativa del Presidente. Fue aprobada la de Murillo Karam en un debate que no duró ni media hora.

Haydeé Pérez, coordinadora de Transparencia y Rendición de Cuentas de Fundar, expone que la reestructuración de estas dependencias es pertinente, pero no en el marco de la aprobación de los paquetes económicos. “No hay necesidad de analizarlas en debates urgentes. Es un proceso que debe darse con calma. Aunque la reestructuración de las tres es necesaria, no ha surgido un debate en el poder legislativo. Tampoco se ha convocado a la academia, ni a los medios especializados. Por otro lado, no se han analizado los impactos de su reestructuración. Por ejemplo, la reubicación de empleados, la reorganización de las jerarquías de trabajo y de los mismos espacios laborales”.

Para Maurilio Ochoa, uno de los diputados que participó en el debate de 2009, la discusión sobre las instancias agotadas está vivo, aunque debe pensarse en su reforma, más que en su sacrificio para privilegiar el adelgazamiento del ahorro público. Están desgastadas, admite el legislador, y lo que requieren son cambios.

 

Padecimientos en la SRA

Símbolo de la Revolución agrarista de 1910, fortificadas sus atribuciones en 1992, la SRA tiene la obligación jurídica de iniciar una etapa de desarrollo en el campo mexicano, justo donde están repartidos más de 40 millones de pobres con crisis alimentaria. Y tal desarrollo productivo no puede arrancar porque la tierra no está en orden: aún hay cientos de territorios ejidales en disputa.

Guillermo R. Zapata, coordinó los estudios de derechos de propiedad para el Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC) hasta el año pasado. Es autor del estudio “Particularidades del Campo Mexicano y el Acceso a la Justicia Agraria”. Con décadas de trabajo en terreno, este experto piensa que la prioridad de la SRA es finalizar el reparto agrario. “En los próximos años la dependencia tendrá que ser más productiva y menos jurídica, pero es esencial que concluya su labor de ordenamiento del campo, en el cual va con décadas de retraso. Esa es la gran prueba. Y sus funciones deberán ser revisadas en torno a ese objetivo”.

Uno de los últimos intentos para desaparecer a la SRA lo hizo la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en abril de este año. El organismo internacional entregó al Senado de la República el documento “Arreglo institucional para las políticas agropecuarios en México”.

En el texto –aún en análisis en la Cámara Alta–, la OCDE propone la desaparición de la SRA. Para ordenar las zonas rurales de México, sugiere fortalecer a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa). En cuanto a los créditos rurales, dice que es conveniente la creación de instituciones especializadas.

 

Padecimientos en Turismo

A partir de 2008, los resultados del turismo han registrado un descenso tan dramático que el producto mexicano en el sector se abarató en 15.6 por ciento. Durante 2010, los viajeros internacionales realizaron un gasto de 11 mil 872 millones de dólares, lo que representa un crecimiento de 5.3% en relación a 2009, pero una disminución de 10.7% al compararlo con 2008, de acuerdo con el Panorama de la Actividad Turística en México, un compendio de publicación trimestral, editado por la Universidad Anáhuac y que está dirigido a los empresarios del sector.

Para este decremento se conjugaron la crisis económica, la influenza AH1N1 y la imagen asociada a la violencia. De México se ahuyentaron los turistas extranjeros, 79% de los ingresos del sector.

La violencia es el gran fantasma. El tianguis turístico fue arrancado de Acapulco –su sede simbólica– debido a la peor crisis de inseguridad en la historia del puerto. Como publicó www.sinembargo.mx, el gobierno federal insiste que mientras las autoridades estatales y locales no depuren sus cuerpos policiacos, el tianguis no volverá a la perla del Pacífico. A la Sectur tampoco le ha funcionado la categorización de los pueblos mágicos, iniciada en 2001. Más de la mitad de estas poblaciones se encuentran en la geografía del negocio del narcotráfico.

Armando de la Cruz Uribe Valle, director de la Asociación Mexicana de Hoteles y Moteles, está en desacuerdo con la desaparición de la Sectur, pero asume que ante el panorama se requiere de inmediato la desregulación de la dependencia con el fin de atraer turistas. “No nos interesa una dependencia que sólo se encargue de imponer sanciones a los empresarios que no cumplen con las normas. Debe estar enfocada a la promoción. En su renovación debe convertirse en la cara bonita de la autoridad. De una vez por todas”.

 

Padecimientos en Función Pública

La responsabilidad de funcionarios en la tragedia de la mina Pasta de Conchos, en Coahuila, en 2005, las licitaciones del programa Enciclomedia y la riqueza del expresidente Vicente Fox son algunos de los pasivos de la SFP. Ha seguido los casos, pero no ha mostrado resultados.

La organización Fundar ha sido uno de los centros que han fiscalizado el papel de la SFP. En varios documentos, esta agrupación de analistas señala un déficit en la misión de consolidar  “un gobierno honesto, eficiente y transparente”.

Pese a ello, Fundar defiende su diseño institucional. “(La SFP) significa un aporte a la frágil y débil estructura de rendición de cuentas en nuestro país”, expuso la organización en 2009, al analizar la propuesta del Ejecutivo para desaparecerla.

Y ese déficit ha sido reconocido por la propia Jacqueline Pechard, comisionada presidenta del IFAI, organismo desconcentrado de la dependencia. En febrero de 2010 dijo en el seminario “Retos para la Consolidación del Derecho de Acceso a la Información”, organizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM: “El derecho de acceso a la información no ha logrado asentar una verdadera cultura de la transparencia entre los servidores públicos, pues hay resistencias a someterse al principio constitucional de máxima publicidad”.

En entrevista, Haydeé Pérez, investigadora de Fundar, expone que “si bien la SFP tiene ejercicios aislados, no inscritos en un sistema integral de rendición de cuentas, ni de fiscalización, la dependencia ha impulsado el tema de la transparencia. La analista exclama: “Con su desaparición saldríamos perdiendo. Para conseguir la política de austeridad hace falta una dependencia como esta. Al final es una institución que hace contrapeso al poder presidencial”.

A casi una década de la conformación de la SFP, Ernesto Villanueva, investigador por el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), uno de los impulsores de las políticas de acceso a la información, admite que si bien se avanzó al conformar una dependencia de Estado, la cultura de la transparencia en conjunto tuvo un retroceso durante el calderonismo con pocos casos de sanciones públicas.

Con todo, las tres secretarías se mantienen en funciones. Su cansancio es perceptible y permea la posibilidad de morir en el umbral del próximo sexenio. O ser sometidas a un quirófano para ser sanadas.

 

Diferentes épocas, el mismo desgaste

Reforma Agraria: la anciana

En 1910, el reparto de tierras significó un motivo de disputa entre Francisco I. Madero y Emiliano Zapata. El mandatario quería la institución de tribunales y el caudillo demandaba el inmediato reparto agrario. Esta ruptura generó que la Revolución del Sur expidiera el Plan de Ayala el 25 de noviembre de 1911, con lo que la guerra continuó en los páramos morelenses. Con la expedición de la Ley Agraria de 1915 y su inclusión en el Artículo 27 en la Constitución de 1917, arrancó la Reforma Agraria.

Y el reparto alcanzó a más de la mitad del territorio nacional: se constituyeron unos 30 mil ejidos y casi tres mil comunidades, sobre 103.5 millones de hectáreas.

Para los ochenta, el campo estaba empobrecido. En 1992, el entonces presidente Carlos Salinas de Gortari emitió una reforma constitucional. Con ello, se dio por terminado el reparto tierras e inició la etapa del ordenamiento de la propiedad rural y el desarrollo productivo del campo.

 

Función Pública: el bebé de Vicente Fox

La labor auditora del gobierno federal nació en el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988), quien creó  la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (Secogef), la cual se transformó en Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam) en el gobierno siguiente, el de Salinas de Gortari (1988-1994). En una paradoja, la corrupción se sofisticó gracias a la Contraloría, según los investigadores del ámbito.

En octubre de 2002, en el primer año del mandato de Vicente Fox, el Senado de la República aprobó la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública, que incluía la creación de la Secretaría de la Función Pública. Esa ley ordena a la SFP prevenir, abatir y sancionar prácticas de corrupción e impunidad en la gestión pública, así como administrar el patrimonio inmobiliario federal.

Uno de los anuncios grandilocuentes del ex presidente Fox fue la creación de un zar anticorrupción. Al convertirse en el primer secretario de la Función Pública, Francisco Barrio Terrazas, ex gobernador de Chihuahua, recibió tal encomienda. Pero se enredó en sus declaraciones. Dijo que iba “por peces gordos”. Ninguno ha caído hasta ahora.

 

Turismo: viaje con tormenta

Fue creada en 1974. Seis años después se expidió la Ley Federal de Turismo que proyectó el desarrollo de los destinos de playa como Cancún y Huatulco. A partir de la creación de la dependencia, los gobiernos apoyaron la red aeroportuaria. El número pasó de 33 aeropuertos para vuelos de alcance corto en 1976, a 49 en 1981. En contraste, el descuido se impuso en las carreteras.

A principios de los ochenta, el turismo en México se encontraba en crisis. Los actores del sector reconocieron falta de coordinación entre los empresarios y el gobierno. En un acuerdo, surgió el Sistema Nacional de Planificación Turística (Siplantur) cuyo objetivo fue racionalizar el desarrollo turístico del país. El expresidente José López Portillo (1976-1982) otorgó estímulos fiscales en inversiones turísticas y la Sectur organizó el inventario turístico nacional.

Con Miguel de la Madrid (1982-1988) algunos programas que habían sido impulsados por López Portillo desaparecieron. El producto turístico mexicano empezó a perder competitividad frente al mercado de Estados Unidos, que acrecentó la oferta en el sur.

La crisis continuó y las carreteras estaban desquebrajadas. El gobierno zedillista (1994-2000) permitió el cobro de peaje con esquemas de participación privada, lo que amplió la cobertura de caminos de cuatro carriles. Ello impulsó el turismo doméstico.

El historial de resultados a partir de la creación de la Sectur es de descenso. Hasta 1972, los ingresos por turismo representaban 45% de los ingresos de la cuenta corriente; para 1982 eran sólo 10 por ciento. En 1999, los ingresos por turismo alcanzaron 5%, un porcentaje que se mantiene hasta ahora.