México ha sido un país que históricamente ha entregado sus principales recursos naturales a gobiernos y compañías extranjeras. De los 496 años del periodo que van de la caída de Tenochtitlán hasta el día de hoy[1], sólo durante 76 años México había gozado de una libertad relativa para disponer de sus propios recursos; me refiero a los 76 años del periodo que va desde la nacionalización de la industria petrolera el 18 de marzo de 1938 hasta la aprobación del último dictamen de la legislación secundaria de la reforma energética en 2014. A partir de la aprobación de esta reforma energética, México ha retornado al grupo de países considerado por las teorías del desarrollo económico como una economía periférica en vías de desarrollo –grupo del que con tanto trabajo se había luchado por salir y por mantenerse en la ruta hacia convertirnos en una economía central. Ese retorno al subdesarrollo periférico es en esta ocasión, a diferencia de en el pasado, un acto voluntario. La voluntad de ese acto proviene de quienes encabezan el actual gobierno mexicano.

El grado de dominio de los países desarrollados sobre los recursos naturales de los países en vías de desarrollo es lo que define el despegue económico de estos últimos. La historia de México está marcada por ese dominio. Durante la colonia hubo una extracción de 300 años de nuestros recursos mineros; durante el México independiente nos quitaron la mitad del territorio, el cual contenía vastos yacimientos de metales preciosos en California e hidrocarburos en Texas; el México del porfiriato y de los primeros gobiernos posrevolucionarios fue un México de creciente despojo de petróleo y gas natural por parte de empresas extranjeras con la respectiva injerencia de sus gobiernos. Sin embargo, el 18 de marzo de 1938, México logró arrebatarle a empresas y gobiernos extranjeros la propiedad y dominio de nuestro sector energético. No obstante, a partir de 1980 se comenzó a perder nuevamente el control nacional del sector hasta desembocar en la actual pérdida total de la soberanía energética.

De la colonia al porfiriato

El principio de propiedad y dominio del Estado sobre los recursos del subsuelo proviene del propio orden colonial. Las Bulas de 1493 del papa Alejandro VI y después el Tratado de Tordesillas entre España y Portugal proporcionan el fundamento legal de la propiedad del Estado sobre las riquezas descubiertas en las colonias, incluyendo los recursos del subsuelo. Las Siete Partidas de Alfonso el Sabio, las Ordenanzas Mineras de 1563 de Felipe II y las Ordenanzas de Aranjuez de 1873 definían que la Corona no podía ceder la propiedad sobre estos recursos, que los propietarios del suelo no lo eran del subsuelo y que sólo la Corona podía autorizar la explotación de los recursos del subsuelo. Hasta acá, esta propiedad es estatal pero de una metrópoli extranjera.

La independencia de México, consumada en 1821, traslada la propiedad de esa riqueza al naciente gobierno mexicano. El Tratado de Córdova, firmado entre Agustín de Iturbide y Juan O´Donojú unos meses antes de consumarse la independencia, transmitió del estado español a México  todos los derechos de la corona sobre el hasta entonces Virreinato de la Nueva España, incluyendo los recursos del subsuelo.

Esta propiedad y dominio de la Nación sobre los recursos del subsuelo prevaleció a lo largo del siglo XIX, hasta que en 1884 el gobierno de Porfirio Díaz promulgó el Código de Minas de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual inicia el traslado a particulares de los derechos sobre el subsuelo. En 1892 se profundiza la privatización del sector energético del país cuando el gobierno de Díaz promulga el Código de Minero de la Republica Mexicana, que establece que sólo el dueño del suelo explotará libremente los combustibles minerales –siempre y cuando cubra el impuesto sobre propiedades federales.  En 1901 se expide la primera Ley del Petróleo, que permite otorgar permisos a empresas y particulares para explotar terrenos que son propiedad de la nación.

De la Revolución al maximato

En 1911, las compañías extranjeras aprovechan esa Ley del Petróleo e inician una fuerte expansión en México. Aún con la salida de Porfirio Díaz del poder, ni los gobiernos de Francisco I. Madero ni de Victoriano Huerta lograron imponerles exitosamente impuestos a estas compañías. Madero intenta imponerle a las compañías petroleras un gravamen de veinte centavos por tonelada de petróleo y les ordena que se registren y declaren el valor y la composición de sus propiedades. Pero las compañías petroleras reaccionan solicitando la intervención del gobierno de los EUA. El gobierno cede ante las presiones de los EUA y aplaza la aplicación de estas disposiciones. Este impasse se sumó a la lesión de los intereses de los EUA en otras áreas, por lo que se propicia el golpe de Estado de Victoriano Huerta bajo el apoyo del embajador de los EUA en México Henry Lane Wilson. El nuevo gobierno de Huerta se ve obligado a enfrentar la falta de recursos de la hacienda pública con un aumento de 65 centavos de dólar por tonelada de petróleo. Esto provoca la enemistad de las empresas petroleras y del gobierno de los EUA; lo cual, combinado con el intento huertista de apoyarse en Alemania (potencia enemiga de EUA en la Primera Guerra Mundial), provoca que el gobierno del Presidente Woodrow Wilson le pida la salida pacífica del poder a Huerta.

Aunque la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en su artículo 27, restituyó a la Nación la propiedad de las riquezas del subsuelo, los primeros gobiernos mexicanos postconstitucionales no pudieron hacer efectivo este artículo a las empresas extranjeras. Las compañías petroleras extranjeras formaron la Asociación de Productores de Petróleo en México, que usó todas sus capacidades de cabildeo con el gobierno de los EUA para lograr que en la práctica el artículo 27 constitucional no se les aplicara. La soberanía sobre nuestras riquezas del subsuelo, estipulada en nuestra constitución de 1917, primero fue puesta a prueba en 1918 cuando, siendo presidente de la república Venustiano Carranza, se les imponen nuevos impuestos a los empresarios petroleros. Estos impuestos consistían en una renta anual y 5% de regalías sobre todas la tierras petroleras explotadas por los propietarios de la superficie o sus arrendadores. En respuesta, la Standard Oil, que en reiteradas ocasiones había recurrido a la petición de intervención militar de los EUA alegando lesión a sus intereses en México, financió la rebelión de Manuel Peláez en la Huasteca. Lo anterior tenía el objetivo de mantener fuera al gobierno mexicano de la región donde se concentraban las explotaciones de las filiales de la Standard Oil.

Los gobiernos subsecuentes de Adolfo de la Huerta, Álvaro Obregón, Plutarco Elías Calles, Emilio Portes Gil, Pascual Ortíz Rubio y Abelardo Rodríguez también intentaron sin mucho éxito obtener tributación de las compañías petroleras extranjeras. Este último si acaso logró crear la Compañía Petróleos de México, S.A. (PETROMEX), una empresa con participación del gobierno y de inversionistas privados, con el fin de abastecer la demanda nacional a precios más accesibles para los mexicanos.

La expropiación

Los grandes avances inician con el gobierno del Gral. Lázaro Cárdenas del Río, quien en 1935 formó el Sindicato de Trabajadores Petroleros en la República Mexicana (STPRM) y en 1937 crea la Administración General del Petróleo Nacional (AGPN). El STPRM exigió pronto un contrato colectivo del trabajo a fin de homologar salarios, prestaciones y condiciones laborales entre todas las compañías petroleras. Luego de una negociación fallida en que las petroleras alegaban no tener capacidad financiera para cubrir esas demandas, el sindicato inició una huelga. La Junta de Conciliación y Arbitraje (JCA) intervino por medio de un peritaje para determinar si las petroleras tenían la capacidad financiera para responder a esas demandas laborales, desembocando en un laudo que determinaba que sí tenían la capacidad. Las petroleras no aceptaron el laudo y se ampararon, pero la Suprema Corte de Justicia confirmó el laudo. El gobierno de Cárdenas intentó mediar, pero el rechazo de las petroleras continuó. Ante ello, los trabajadores pidieron ante la JCA, de acuerdo a la Ley Federal del Trabajo, que se cancelaran los contratos entre las petroleras y el sindicato, lo cual se realizó el 18 de marzo de 1938. El Presidente Cárdenas, ese mismo día, decretó la expropiación de la industria petrolera. Si bien es cierto que el mérito de Lázaro Cárdenas es extraordinario, el contexto internacional nos jugó a favor. Alemania llevaba dos años de haber empezado a violar sus compromisos del Tratado de Versalles. Ello, en la práctica, era una provocación abierta de guerra contra los países aliados. Justo en marzo de 1938 Alemania eleva el tono de sus amenazas al llevar a la práctica su Anschlusspolitik (política de anexión, en alemán), por medio de la cual Alemania se anexa Austria y de ahí continúa anexándose territorios de Checoslovaquia y Polonia. Esta tensión en Europa hace que el gobierno de los EUA calcule inapropiado invadir México ante la expropiación de la industria petrolera; abrir otro frente de batalla habría sido demasiado, incluso para ellos. Esta es la coyuntura global que aprovechó perfectamente el gobierno mexicano de aquel entonces.

El gobierno mexicano crea el 7 de junio de 1938 la empresa Petróleos Mexicanos (Pemex) y su distribuidora, inaugurándose en 1940 la primera refinería nacional: la refinería de Poza Rica. Seis años después se inaugura la refinería de Azcapotzalco y cuatro años después las refinerías de Salamanca y Reynosa. Esto es, se construyeron cuatro refinerías en dos sexenios. En 1965 se crea el Instituto Mexicano del Petróleo y en 1976 comienza la explotación de depósitos submarinos en la Sonda de Campeche y la constante exploración submarina da pie a la conformación del complejo Cantarell.

Las altas tasas de crecimiento económico observadas en México entre 1960 y 1972 hubieran sido imposibles de alcanzar sin el dominio del Estado mexicano sobre las industrias petrolera y eléctrica.

La sublevación de la OPEP

Sin embargo, ¿dónde comenzó a desacelerarse este tren del desarrollo económico mexicano, que tanta velocidad había alcanzado? Para responder a esta interrogante ahora iniciaré explicando el contexto internacional.

En 1973 estalla la crisis internacional del petróleo. Como represalia al apoyo de EUA y de varios países europeos a Israel en su guerra contra la Liga Árabe, los países miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) –de mayoría árabe- impusieron un embargo de ventas de petróleo a EUA y Europa. Esa reducción en la oferta mundial de petróleo elevó dramáticamente los precios internacionales del petróleo. Ante ello, las economías desarrolladas entraron en una seria crisis energética que comenzó a colapsar sus sistemas productivos, lo cual llevó a estos países a una dura crisis.

La trampa crediticia

EUA tenía que encontrar una fuente alternativa de abastecimiento de petróleo, y pues pensaron en México nuevamente como parte importante de su solución. La primera jugada que hace EUA al respecto es prohibirle a México que se adhiriera a la OPEP. La segunda jugada consistió en presionar a que México se adhiera a la Agencia Internacional de Energía (AIE), liderada por los EUA y por varios países europeos. El compromiso adquirido por México ante la AIE consistió básicamente en incrementar las exportaciones mexicanas de crudo a cambio de empréstitos (¡vaya trampa para un subdesarrollado!). Así pues, México tuvo que renunciar a su estrategia de las décadas previas de aprovechar sus hidrocarburos como palanca para su desarrollo. Por eso, el sexenio de Luis Echeverría se caracterizó por fuertes inversiones petroleras (financiadas con créditos del extranjero) orientadas a la producción de crudo para la exportación a, principalmente, los EUA. Para finales del sexenio de Echeverría el gobierno mexicano ya se había endeudado a niveles históricamente irresponsables. De pronto, con el súbito incremento de las tasas mundiales de interés, el valor de la deuda externa mexicana se disparó a niveles inmanejables, por lo que finalmente el gobierno de Echeverría, saltando de la sartén al fuego, recurrió a refinanciamientos con el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Lo anterior sólo agravó más la situación, pues el gobierno mexicano del sexenio siguiente (José López Portillo) fue entrando cada vez más en apuros para amortizar y pagar el servicio de la deuda externa, por lo que la presión sobre nuestros hidrocarburos aumentó: ahora había que sobreexplotar cada vez más los yacimientos petroleros mexicanos para obtener divisas por exportar ese crudo, creando un círculo vicioso de agotamiento de yacimientos, exportaciones, pagos de una deuda externa sin fin, abandono de la estrategia de industrialización del país y necesidad de explotar nuevos yacimientos.

La paulatina transferencia de negocios a extranjeros

Desde el sexenio de Carlos Salinas de Gortari y hasta la reforma energética de 2013, la política petrolera nacional se fue reorientando, cuyas principales características podríamos resumir en los siguientes puntos:

1. El secuestro del sindicato petrolero, por el cual, hasta hoy, este sindicato opera en un estado de corrupción y sometimiento permanente. En 1989, al poco tiempo de llegar a la Presidencia, Carlos Salinas de Gortari metió a la cárcel al líder del sindicato petrolero Joaquín Hernández Galicia, alias “La Quina”. Con ello elimina la principal oposición que había ante él para modificar el contrato colectivo de trabajo, de forma tal que lo flexibilizara y permitiera la contratación de empresas particulares nacionales y extranjeras para realizar actividades que desde 1938 se reservaban a Pemex y sus trabajadores. Con ello dio inicio una nueva época de contratismo de empresas extranjeras sin precedentes desde la expropiación.
2. El control de la producción y comercialización de petroquímicos pasó de PEMEX a una amalgama de empresas extranjeras (sexenio de Carlos Salinas de Gortari). Una vez eliminados los obstáculos que eventualmente habría representado el sindicato petrolero, dio inicio un contratismo desmedido que abrió las puertas e niveles insospechados de corrupción entre funcionarios y empresas extranjeras hasta el día de hoy. Esto se basó en la reclasificación de la lista de los 16 productos petroquímicos producidos por PEMEX, reclasificando ocho de ellos de petroquímicos básicos (reservados para producción exclusiva de PEMEX) a secundarios (lo cual autorizó que empresas extranjeras los produzcan desde entonces)[2].
3. Los ingresos de PEMEX se convirtieron en el principal financiador del gobierno pero no del desarrollo. Una vez renegociada la deuda externa mexicana y reestructurada por medio de los llamados Bonos Brady, la presión de la deuda externa fue disminuyendo año con año desde finales de los ochentas. Sin embargo, los hidrocarburos del país no volvieron a ser usados nunca más como palanca del desarrollo económico nacional. En su lugar, los hidrocarburos fueron vistos como “fuentes de divisas” para financiar el presupuesto federal. Esto abrió la puerta a la desgravación impositiva de las grandes empresas de los amigos de los dos partidos que desde entonces han estado en el poder: PRI y PAN. Este Estado se fue desentendiendo de su misión de desarrollador y se dedicó a obtener dinero fácil de las exportaciones de crudo, dinero que a la postre sabemos que no se tradujo en inversiones productivas, sino que se destinó predominantemente a gasto corriente, a despilfarros electorales y a corrupción.

La Reforma Energética de 2013-2014

Finalmente, la Reforma Energética de 2013-2014 consiste en un conjunto de modificaciones efectuadas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos relacionados con el sector energético. Esas modificaciones, en esencia, consisten en:

1. Se elimina la facultad exclusiva del Estado mexicano en la propiedad, dominio directo y derecho de explotación integral de los hidrocarburos y de la generación de electricidad.
2. Estímulos a la participación de empresas privadas nacionales y extranjeras en el sector energético.
3. Estableció un sistema que estimula el contratismo en materia energética que desplaza a PEMEX y a CFE, por el cual empresas privadas realizarán las actividades sustantivas de extracción y explotación integral de los hidrocarburos, así como la generación, conducción, transformación, distribución y abastecimiento eléctrico.
4. Aparece la figura de la ocupación temporal y las servidumbres legales, lo que en esencia legaliza la expulsión por la fuerza de habitantes para la exploración y producción por parte de empresas particulares nacionales y extranjeras.

Conclusión

Nos toca a nosotros protagonizar la continuación de esta historia. Sugiero:

1. Cambiar radicalmente de gobierno. No podemos volver a elegir gobiernos del PRI ni del PAN, pues son los que han entregado nuestros recursos naturales a extranjeros.
2. Abrogar la reforma energética. Para esto se requiere que en el Congreso de la Unión no puedan formar mayoría PRI y PAN.
3. Reorientar nuestra estrategia de desarrollo para volver a hacer del petróleo la palanca de nuestro desarrollo (como lo fue entre 1938 y 1973).
4. Retornar a un sano nacionalismo: el exceso de nacionalismo lleva al fascismo, pero la ausencia de nacionalismo te convierte en colonia de otro.

Tenemos que recuperar el dominio y propiedad de los recursos naturales de nuestra Nación.

[1] En efecto, en 1521 no existía México como tal, pero si observamos el sistema de administración colonial, ya el Virreinato de la Nueva España deja trazado desde sus inicios la estructura fundamental sobre la que se erige México (incluyendo administración pública, crisol racial y lingüístico, asimetrías económicas, contradicciones de identidad nacional, etc.). Por ello me he tomado la libertad de unirme al grupo de autores que sostienen la existencia de una continuidad ontológica de México a partir de ese año.

[2] Pérez García, Alejandro (2008). Pemex petroquímica: situación actual y perspectivas. En: Pemex, presente y futuro, Suárez Guevara, Sergio, Petroquímica básica de Pemex: de lo público a lo privado”, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM.

@SergioSaldanaZ

Sergio Saldaña Zorrilla

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Doctor en Economía por la Universidad de Economía de Viena (WU-Wien), en Austria, ex-funcionario de la ONU (CEPAL) y miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del CONACYT.

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