En una democracia plural no se puede imponer a los demás sin ser arbitrarios. Aunque un estado se rige por ideas generales sobre lo que puede ser el “interés superior”, como sería erradicar la pobreza o consolidar el liderazgo de México en la región, siempre hay divergencias sobre los “cómo”.
Es más, conforme las políticas se hacen más detalladas o particulares, es cada vez más difícil distinguir lo “bueno” de lo “malo” sin adoptar un discurso maniqueo. Cierto, en una democracia hay ganadores y perdedores, pero siempre es importante saber que nadie tendrá esa condición siempre. Creer que existen valores o principios aplicables para todos es el primer paso de regreso al autoritarismo.
Una sociedad es mucho más compleja de lo que cada uno podría imaginar y todos, mientras persigamos un bien lícito o no dañemos los derechos de terceros, somos libres de ejercer nuestros derechos y perseguir lo que consideremos sea nuestro bienestar. Y como ciudadanos tenemos el derecho (incluso se podría decir que la obligación) de intervenir en las decisiones públicas al defender nuestros intereses.
Una de las formas más eficaces para intervenir en la toma de decisiones es a través del Congreso. Algunos grupos de interés buscan intervenir en temas que les conciernen o para que un tema se discuta; para lo cual se acercarán a los legisladores. Ambas actividades implican cabildear. Aunque para algunos esta palabra tenga connotaciones negativas, es una actividad legítima e importante, si bien requiere de ciertos estándares de transparencia.
El pasado 15 de octubre la Cámara de Diputados reformó su reglamento para ampliar sus normas en torno al cabildeo. ¿Qué tan útiles serán para combatir la opacidad en las relaciones con los grupos de interés?
¿Qué es el cabildeo?
Una sociedad plural como la nuestra incluye a muchos grupos de interés, sean (digamos) empresas, sindicatos, organizaciones no gubernamentales o asociaciones profesionales. En ocasiones buscan al gobierno o a los legisladores para modificar una política pública o tener acceso a financiamiento.
Sobre todo, el cabildeo es una actividad que acerca al legislador con los ciudadanos independientemente del resultado que tenga la gestión. Es decir, el que un diputado o senador reciba al grupo de interés en sus oficinas, pasee a sus representantes por el recinto parlamentario, los invite a comer y les dé una palmada en la espalda es de gran utilidad.
Por otra parte, el gobierno y los legisladores necesitan del contacto con estos grupos de interés para recibir información, consejos y colaboración. Visto de esa forma, el cabildeo es una actividad vital para el mantenimiento de una democracia, donde ambos actores se necesitan mutuamente.
La regulación del cabildeo
Como toda actividad pública, el cabildeo arroja efectos positivos y negativos. Entre los primeros se puede mencionar la capacidad de los grupos de interés para modificar iniciativas o al menos la posibilidad de expresar sus opiniones, la información que adquieren tanto el gobierno como los legisladores y la legitimidad que gana el sistema político en su conjunto al abrir un cauce de participación a las agrupaciones.
Por otra parte el cabildeo puede ser una actividad ineficiente ya sea por la baja capacidad de un órgano legislativo para influir en las políticas públicas o la mala elección de tácticas; la información sesgada que propiciaría la actividad de unos grupos frente a otros; la posible creación de relaciones privilegiadas entre agencias gubernamentales, grupos de interés y comisiones legislativas; y la pérdida de legitimidad que puede sufrir el sistema político ante acusaciones de corrupción, sean reales o presuntas.
Un problema central de la democracia es reconciliar las demandas de grupos que persiguen su propio beneficio con los intereses más amplios de la sociedad. En este contexto, la regulación del cabildeo se torna un elemento crítico para darle viabilidad a un régimen. El reclamo surge por numerosas razones, destacando el exceso de cabilderos, la sobrecarga de demandas, la influencia de la corrupción y la inequidad en el acceso a las decisiones públicas. Por lo tanto el problema de regulación es la provisión de estándares de transparencia y certidumbre en la relación entre los sectores público y privado.
Las demandas por regular el cabildeo se presentan fundamentalmente en países donde los grupos de interés entran en competencia, con partidos débiles o donde el corporativismo comienza a desgastarse. Al contrario donde las relaciones corporativistas y los partidos son fuertes, institucionalizándose con ello el acceso al proceso de toma de decisiones, el problema es incluir a nuevos actores en lugar de legislar su conducta frente a lo público.
Bajo el anterior argumento, la experiencia comparada muestra que el problema por regular el cabildeo se presenta tras algún escándalo público generado por prácticas corruptas, ya sean reales o supuestas. A razón de esto los legisladores se ven obligados a normar esta actividad, o se corre el riesgo de que las instituciones entren en una pendiente de desgaste. Por lo anterior, las normas adoptadas son el resultado de una reacción y por ello resultan incompletas frente a lo que se debería hacer. Es decir, son siempre perfectibles y todo avance requerirá un nuevo escándalo como detonante.
No todas las democracias han adoptado un marco regulatorio estricto en la materia. De hecho, en nuestro continente sólo Canadá, Estados Unidos y el Perú cuentan con uno; y en la Unión Europea Dinamarta y el Reino Unido. Las razones varían, ya sea porque las estructuras de interlocución existentes sigan siendo eficaces, no se perciba un interés en normar la actividad o porque todavía no se ha presentado un escándalo público lo suficientemente fuerte para que sea necesario definir leyes para el cabildeo. De hecho, los recursos más comunes en casi todo el mundo son empoderar a las comisiones a llamar a testigos y expedir credenciales de acceso al edificio parlamentario.
Se puede regular el cabildeo desde la esfera pública o a través de medidas autorregulatorias por parte de los grupos de presión o agencias que se dedican a esta actividad; aunque se considera que la segunda vía es un complemento de la primera. Estas leyes se adaptan tanto a las necesidades como a la cultura política de los países que las adoptan. Muchos aspectos del cabildeo van, por necesidad, a desafiar la regulación e incluso sería indeseable que se definieran en ley; como sucede con las relaciones interpersonales entre grupos y legisladores.
Para decirlo de otra forma la reglamentación del cabildeo trata del control, dirección o ajuste de una actividad privada o cuasi-privada que se realiza con el propósito de proveer algún beneficio público, y puede resultar problemática cuando desafía las viejas prácticas y convenciones de un sistema político determinado.
A continuación se detallarán algunas de las medidas más usadas para regular la actividad:
Financiamiento de campañas.– Se pueden regular los esquemas de fondeo para los candidatos durante sus campañas a través de limitar o prohibir el ingreso de fondos externos frente al financiamiento público. También se puede optar porque los partidos o los candidatos administren los recursos y reporten de los mismos a la autoridad electoral. Sin embargo, para que este esquema funcione plenamente se necesita de de un sistema de partidos institucionalizado.
Registro de organizaciones.– Las listas de grupos de interés y cabilderos se crean con el fin de tener control sobre quienes puedan tener acceso al proceso de toma de decisiones. Si bien pueden tener utilidad en países con redes corporativistas, donde los partidos incluyen en este registro a organizaciones afines, otros países han decidido no adoptar esta política pues dejarían fuera a intereses que cuestionarían el marco legal.
Regulación de las actividades del cabildeo.– Bajo esta modalidad se definen las etapas del proceso legislativo donde pueden intervenir los grupos de interés, las prácticas que son aceptadas o no y las sanciones que aplican por cada infracción. Las normas que se adopten dependen, en gran medida, tanto de la cultura política del país como de las prácticas consideradas “correctas” o “incorrectas”.
Registro de intereses externos.– Con el fin de garantizar una mayor transparencia en cuanto a los ingresos y actividades de los legisladores, varios órganos legislativos publican listas donde cada uno de sus integrantes declara si tiene algún ingreso externo a su dieta, sea por actividad empresarial o porque cuenta con algún vínculo con grupos de interés. Los registros pueden tener diferentes grados de publicidad frente a la opinión pública, datos que se dan a conocer o incluso ser o no obligatorio declarar estas relaciones.
Incompatibilidades con el mandato legislativo.– Este criterio surge originalmente del principio de separación de poderes. Con el paso de los años se ha extendido, y con el fin de garantizar cierta independencia del legislador frente a los grupos externos, se han extendido estas prohibiciones hacia empresas paraestatales, bancos o incluso organizaciones. La violación rara vez implica la renuncia al cargo, sino más bien la abstención de decidir en casos donde exista algún conflicto de intereses.
Autorregulación de grupos de interés y cabilderos.– Las organizaciones e intereses externos pueden establecer sus propios marcos regulatorios, generalmente en torno a estándares éticos. Las ventajas de esta norma es su flexibilidad frente a las leyes y el notable ejercicio de autodisciplina que representan. Sin embargo, al no contemplar sanciones vinculantes deben ser vistos como complementos, nunca sustitutos, del marco legal.
La normatividad en torno al cabildeo no va a modificar las estructuras de intermediación. Un mal cabildero no se va a convertir en uno bueno por ley. Tampoco las reglas prohibirán a los intereses fuertes ejercer su influencia. Pero abren la posibilidad de sentar las bases de cambios posteriores en las relaciones entre los grupos de presión y la esfera pública.
¿Qué sucede en México?
El cabildeo comenzó a figurar como fenómeno político a partir de 1997, cuando dejó de haber una mayoría en la Cámara de Diputados. De esa forma los grupos de interés descubrieron que, además de acercarse al gobierno, debían influir en los legisladores.
Desde esos años han surgido repetidos escándalos en torno a prácticas corruptas durante el cabildeo, aunque ninguna ha sido probada. No obstante, siquiera la sospecha ha llevado a que el resto de los países establezcan leyes para normar la actividad. Desde 2001 se han presentado más de quince iniciativas al respecto, aunque ninguna ha sido aprobada.
La primera regulación en la materia se plasmó en el Reglamento del Senado en 2010. Se reconoció la existencia de este género de actividades y establece, en el marco de las obligaciones para las comisiones y los senadores, la de informar a la Mesa de las actividades realizadas ante ellos por cabilderos en la promoción de sus intereses. También se establece que ni los senadores ni el personal del Senado pueden aceptar dádivas o pagos en efectivo o en especie por parte de cabilderos o persona alguna que de ese modo pretenda influir ilícitamente en las decisiones del Senado.
La regulación del cabildeo en la Cámara de Diputados
En 2011 la Cámara de Diputados adoptó normas para el cabildeo en su reglamento, aplicables tanto a los legisladores como a los grupos de presión y cabilderos.
Por una parte el artículo 8 obliga a los diputados a informar de los asuntos en los que tengan intereses o puedan obtener beneficios personales y excusarse de participar en la promoción, gestión, recomendación y discusión de los mismos; abstenerse de realizar actos que sean incompatibles con la función que desempeñan, así como ostentarse con el carácter de legislador en toda clase de asuntos o negocios privados; presentar la declaración de situación patrimonial y de modificación de la misma; renunciar a obtener, por la realización de actividades inherentes a su cargo o su impacto, beneficios económicos o en especie para sí, su cónyuge, parientes, terceros y socios.
Lo anterior tiene relación con el artículo 265, que establece que los diputados, así como personal de apoyo de la Cámara, se abstendrán de hacer recomendaciones que equivalgan a un cabildeo, cuando obtengan beneficio económico o en especie para sí o su cónyuge o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o para terceros con los que tengan relaciones profesionales, laborales o de negocios.
Por cuanto a la actividad se refiere, el artículo 264 establece que el cabildeo es toda actividad que se haga ante cualquier diputado, diputada, órgano o autoridad de la Cámara, en lo individual o en conjunto, para obtener una resolución o acuerdo favorable a los intereses propios o de terceros. De manera similar, el cabildero es el individuo que represente a una persona física, organismo privado o social, que realice actividades de cabildeo por las cuales obtenga un beneficio material o económico.
El artículo 264 establece la obligatoriedad de inscribirse ante un registro público elaborado por la Mesa Directiva, que se publicará semestralmente en la gaceta y página electrónica. El artículo 267 establece los requisitos para el registro y el 268 empodera a la Mesa Directiva para cancelar el registro por causales determinadas.
Finalmente el artículo 266 establece que los documentos de cabildeo relacionadas con iniciativas, minutas, proyectos, decretos y cualquier acto o resolución de la Cámara serán integrados en un archivo por ada comisión. El archivo será público.
En breve, aunque la normatividad de la Cámara de Diputados es más amplia que la del Senado, todavía falta avanzar. Por ejemplo, se podría hacer una lista de intereses externos de los legisladores. También se podría avanzar en cuanto a un mejor registro de los cabilderos, particularmente el estado de sus finanzas como sucede en Estados Unidos.
Las reformas de 2013
Como ha sucedido en todos los países, una serie de declaraciones en torno a la actividad reactivaron el debate sobre la regulación del cabildeo.
Por una parte el acercamiento de cámaras empresariales en torno a la reforma fiscal comenzó a generar descontento entre los legisladores, como lo reportó el diario Reforma en semanas pasadas.
Hay que sumar a esto las columnas del periodista Francisco Garfias de Excélsior sobre el director general del IMSSS y dos veces legislador (1994-1997 y 2009-2012) Sebastián Lerdo de Tejada, quien contrató a prácticamente todo su personal que tenía en su agencia de cabildeo (LTG Lobbying).
Y por último la información que hace unos días publicó El Universal sobre los honorarios que cobra la consultora Pricewaterhouse Coopers por sus servicios de cabildeo. Aunque lo realmente interesante hubiera sido saber quiénes los contrataron para intervenir en las negociaciones de la reforma hacendaria, generaron mayor escándalo las cifras que suenan estratosféricas.
Al respecto, la reforma recién aprobada al artículo 264 del Reglamento de la Cámara de Diputados establece que no podrán llevar a cabo actividades de cabildeo los servidores públicos durante el ejercicio de sus funciones; así como sus cónyuges y sus parientes por consanguinidad o afinidad hasta el cuarto grado.
En ese miso artículo se define que el número máximo de personas acreditadas para realizar actividades de cabildeo en la Cámara de Diputados será de veinte por cada comisión y dos por cada persona moral inscrita; en caso de que exista un número mayor de solicitudes respecto a alguna comisión o persona moral, la Mesa Directiva acordará lo conducente.
Por otra parte el artículo 265 establece que los diputados o el personal de apoyo no podrán aceptar dádivas o pagos en efectivo o en especie por parte de persona alguna que realice cabildeo o participe de cualquier otro modo para influir ilícitamente en las decisiones. Finalmente se afirma que toda infracción a esta norma será castigada en términos de las leyes de responsabilidades o la legislación penal, según corresponda.
¿Qué tan bien funcionará la reforma?
Como ya se dijo antes, las mejores normas en materia de cabildeo son las que transparentan lo más posible las relaciones entre los legisladores y los grupos de interés, de tal forma que cualquier organización que desee intervenir en el proceso legislativo tenga la información suficiente para delinear una estrategia que pueda ser eficaz.
Por otra parte es necesario que los castigos sean lo suficientemente graves para disuadir a quien pueda infringirlos.
Visto lo anterior, la simple prohibición a que los legisladores o sus familiares se involucren en el cabildeo simplemente puede llevar a que se recurra a prestanombres para formar una compañía. Tampoco se entiende la lógica de limitar el número de cabildeos ante la Cámara de Diputados si no es por comodidad o incomodidad de los legisladores.
Finalmente, si para castigar a un diputado por incurrir en prácticas ilegales durante el cabildeo (que están tipificadas tanto en los artículos 47 y 88 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos como en el artículo 222 del Código Penal) requiere de una previa declaración de procedencia, es poco probable que haya muchos responsables que sean castigados.
¿Cuál es el problema?
Aunque todo avance es bienvenido, resulta insuficiente en cuanto a sus alcances. Las reformas poco han hecho para transparentar las relaciones de los senadores con los grupos de interés o reaccionar ante escándalos, reales o supuestos. ¿Falta algo en México para que se legisle como se debe?
El problema de fondo es que nadie asume los costos de un escándalo y por ello los legisladores no tienen por qué tratar el tema con seriedad. Si sólo van a estar en sus puestos por tres o seis años, no desarrollan una relación a largo plazo con los grupos de interés. Por ello todo cabildeo empieza desde cero cada inicio de legislatura.
Si no hay relaciones estables, tampoco se desarrolla la confianza entre los actores. Así pueden llegar a tener incentivos para decir que un cabildeo no funcionó porque fueron bloqueados por sus líderes de campaña. Y en casos extremos podrían desentenderse de un compromiso sin que eso les afecte.
Bajo este mismo argumento, si los legisladores no desarrollan relaciones de largo plazo con grupos de interés, tampoco necesitan transparentarlas. Al fin y al cabo su carrera no depende de ello. ¿Por qué habrían de autolimitarse si no están obligados a hacerlo?
Por último, al no haber necesidad de transparentar, el actual sistema se encuentra mucho más expuesto a la corrupción que cualquier otra democracia. Eso hace que, comparativamente, el cabildeo pueda llegar a ser más caro y menos eficaz que en cualquier otra democracia.
