No es un programa como el de Lula en Brasil: es Solidaridad reloaded, al puro estilo de Carlos Salinas de Gortari, para adquirir legitimidad y garantizar el control corporativista de las comunidades “beneficiadas”. La Cruzada contra el Hambre, dice este especialista en Política Social, es un negocio redondo: enamora votantes, beneficia corporativos, organiza a los ciudadanos en células clientelares y apuntala a un Presidente, Enrique Peña Nieto, que llegó al poder con pocos votos.

POR RICARDO VELÁZQUEZ LEYER

Ciudad de México, 8 de agosto (SinEmbargo).– Una vez pasadas las elecciones que pusieron en riesgo la alianza del gobierno con las dirigencias de los dos mayores partidos de oposición, el Presidente Enrique Peña Nieto anunció el relanzamiento de la Cruzada Nacional contra el Hambre, principal iniciativa hasta la fecha en materia de política social del gobierno actual, inspirada en la campaña Hambre Cero implementada en Brasil durante el primer año del gobierno de Lula da Silva.

De acuerdo al Decreto Presidencial que le da origen, la estrategia mexicana busca garantizar el derecho a la alimentación establecido en el Artículo 4 de la Constitución mexicana; tiene como objetivo fundamental acabar con el hambre entre la población en situación de pobreza extrema; agrupa más de 40 programas sociales y considera la participación comunitaria. No obstante, una mirada cercana a sus documentos normativos revela el limitado potencial de su diseño y un modelo de política social similar al del gobierno priista del Presidente Carlos Salinas de Gortari, con los fines genuinos de aumentar los niveles de legitimidad del gobierno y construir una estructura alterna de control corporativo y clientelar.

Adicionalmente, en las acciones de la cruzada se percibe la intención de impregnar a la política social de un matiz filantrópico, que no sólo representaría la renuncia del estado al cumplimiento de los derechos sociales que manda la Constitución, sino que también serviría como un medio para limpiar la imagen de la industria alimentaria en el país.

¿INSPIRACIÓN EN EL MODELO BRASILEÑO?

La imitación de la iniciativa brasileña Hambre Cero es uno de los aspectos que más se destaca de la Cruzada Nacional contra el Hambre. Se argumenta que en México se estaría implementando una estrategia similar a la brasileña, de supuesto éxito comprobado en la reducción de la pobreza y la desigualdad.

Efectivamente en 2002, durante el primer gobierno del Partido de los Trabajadores  en Brasil se implementó dicha estrategia que, al igual que la mexicana, agrupaba una amplia serie de acciones para combatir la pobreza. Sin embargo, sus resultados estuvieron lejos de ser los óptimos, sobre todo por la falta de coordinación e integración entre los diversos programas que la integraban, administrados por una gran variedad de dependencias de gobierno.

Tan solo un año después, el gobierno tomó la decisión de enfocarse en los programas de transferencia de ingresos, integrando cuatro diferentes bajo uno solo que fue llamado Bolsa Familia y que es prácticamente idéntico al programa Oportunidades que existe en México.

El nombre de Hambre Cero se sostuvo más como una referencia al enfoque o aspiración del gobierno, pero la herramienta para combatir la pobreza fue Bolsa Familia. Ahora bien, Bolsa Familia no ha sido la única causa de la disminución de la pobreza y la desigualdad en Brasil. Otras factores, como la ampliación del seguro de desempleo –en México ni siquiera se cuenta con un programa federal de este tipo– o la alta cobertura de los sistemas de pensiones –en México menos de la tercera parte de los adultos mayores recibe una pensión del IMSS o el ISSSTE y la expansión del programa de pensiones no contributivas apenas ha iniciado– también han contribuido.

Como resultado de la amplia cobertura de los programas sociales en Brasil, de acuerdo a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en 2009 el gasto social representaba en ese país casi el 30 por ciento del Producto Interno Bruto, mientras que en México era apenas del 11 por ciento.

Adicionalmente, con los gobiernos del PT en Brasil se aplicaron aumentos significativos al salario mínimo, como parte de negociaciones entre sindicatos, empresarios y el estado en el marco de una política de sostener e incrementar el salario mínimo real por encima de los niveles de inflación y promover así el desarrollo del mercado interno. Mientras tanto, en México se ha permitido que el valor real del salario mínimo caiga hasta representar hoy el 70 por ciento de su valor en 1994. Si el gobierno mexicano en realidad buscara adoptar un modelo de tinte social-demócrata similar al brasileño, se implementarían medidas como las mencionadas aquí.

Es difícil argumentar entonces que la Cruzada Nacional contra el Hambre represente una imitación del modelo brasileño, por lo tanto su lógica debe buscarse en otro lugar, y es en las similitudes con el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) del gobierno de Carlos Salinas donde quizás se pueda encontrar.

HERRAMIENTA DE LEGITIMIDAD POLÍTICA Y CONTROL CORPORATIVO

Una mirada al diseño de la cruzada permite entrever la lógica de utilizar la política social como un medio para, por un lado, buscar legitimidad en la supuesta priorización del combate a la pobreza, y por otro, construir una estructura de control corporativo ante la pérdida de eficacia de la estructura tradicional basada en organizaciones obreras, campesinas y de empleados públicos afiliadas al Partido Revolucionario Institucional (PRI). Estos dos objetivos resultan muy similares a los perseguidos durante el gobierno del presidente Salinas mediante el Programa Nacional de Solidaridad.

La ausencia de una segunda vuelta en las elecciones presidenciales en México provoca que el candidato ganador lo haga con porcentajes de votación muy bajos. Enrique Pena Nieto triunfó con menos del 40 por ciento del total de la votación, es decir, más del 60 por ciento del electorado no votó por él. Si a esto se añaden las acusaciones de clientelismo y compra de votos y el cuestionado papel que jugaron los medios de comunicación, la legitimidad del gobierno entrante es muy reducida.

Ahora bien, nada habría de malo en que un gobierno que llega un tanto débil al poder buscara ganar apoyo entre la población con acciones que beneficien a los más pobres; el problema aquí es que básicamente la Cruzada no representa más que un reagrupamiento de los programas sociales que ya venían operando incluso algunos desde la administración del Presidente Ernesto Zedillo. Por lo tanto no se debe esperar ningún aumento significativo de los recursos públicos destinados a la reducción de la pobreza.

Al no existir nuevas políticas ni recursos adicionales, la campaña publicitaria se convierte en el elemento esencial de la iniciativa. Así que lo que abunda son comerciales de televisión y radio, desplegados en periódicos y ceremonias para la firma de acuerdos y convenios protocolarios con gobernadores y empresarios, mientras que en el menú de acciones de la página de internet, se anuncian como las únicas realizadas hasta la fecha un concierto de rock, la pintura de un mural y un concurso de fotografía y otro de cortometraje, esto último además con serias consecuencias morales, como lo señala Hermann Bellinghausen en un artículo publicado recientemente en La Jornada (La Jornada 22/7/2013).

La política social funciona entonces como un espectáculo, como una herramienta publicitaria para legitimar a un gobierno que llega débil al poder. Todo esto resulta muy similar al contexto y las acciones del gobierno de Salinas, cuando el PRONASOL fue ubicado al centro de la política gubernamental y de las políticas públicas, a fin de legitimarlo después de las cuestionadas elecciones de 1988, con base en una agresiva campaña mediática no vista antes en México para promocionar un programa social. Sin embargo, los recursos destinados a su operación siempre fueron mínimos: menos del siete por ciento del total del gasto de desarrollo social según una evaluación realizada por Rolando Cordera y Leonardo Lomelí.

En cuanto al segundo objetivo, más allá de la criticada selección de los municipios donde dio inicio la cruzada, que parece haber priorizado aquellos donde hubo elecciones en este 2013, el diseño de su estructura de operación posibilita la construcción de nuevas redes de control clientelar y corporativo. La estrategia considera la creación de comités comunitarios en cada colonia o localidad que funcionarían como mecanismos de participación social al coadyuvar en la definición y supervisión de las acciones. Los lineamientos de organización y funcionamiento de estos comités señalan su creación no sólo en las comunidades donde opere la cruzada, sino en todas aquellas que sean beneficiarias de los programas sociales del gobierno.

Los comités estarían integrados por miembros de la comunidad elegidos “democráticamente”. El presidente de cada comité sería responsable de representar a la comunidad ante los tres niveles de gobierno y de gestionar y coordinar las acciones entre el gobierno y la comunidad. Las acciones a implementar en cada municipio serían definidas conjuntamente con los comités, a partir de la elaboración de un diagnóstico de la problemática de la localidad.

Ya desde antes de que el actual gobierno entrara en funciones, la que vendría a ser nombrada secretaria de Desarrollo Social – Rosario Robles – había adelantado la intención de romper con la “lógica individualista” de la política social y “pasar a una perspectiva de participación comunitaria” (El Universal, 10/09/12). Los comités comunitarios serían la encarnación del concepto de “participación comunitaria”. El riesgo aquí es que los comités fácilmente pueden ser convertidos en instrumentos de control clientelar y corporativo.

Tal como quedó claramente demostrado durante el último proceso electoral, en México los programas de combate a la pobreza continúan siendo altamente vulnerables a prácticas clientelares. A pesar de que se han registrado avances en materia de transparencia durante los últimos tres lustros, la realidad es que en cada proceso electoral surgen evidencias del uso de los programas sociales con fines clientelares.

Los comités comunitarios de la cruzada contra el hambre sólo facilitarían estas prácticas clientelares. Es difícil imaginar cómo se pueda garantizar la elección “democrática” de miles de comités en todo el país; y al contario, lo más probable es que quedarían en manos de grupos políticos que entonces contarían con el instrumento ideal para repartir beneficios a cambio de apoyo político.

El PRONASOL salinista también incluyó el componente de participación comunitaria y operó con comités integrados por miembros de la comunidad, llamados comités de solidaridad, que terminaron por ser en gran medida meros espacios de negociación clientelar. El programa resultó tan efectivo como herramienta de control de clientelas políticas, que hoy no queda duda que fue una de las principales causas por las que el PRI logró recuperarse tan rápidamente de las controvertidas elecciones de 1988.

La construcción de esta red clientelar a través del PRONASOL resultó necesaria porque las presiones por una mayor democratización elevaron la importancia de las elecciones como la vía principal para legitimar al gobierno y restaron eficacia a las viejas centrales obreras y campesinas como medios de control corporativo. La legitimidad debía entonces ganarse en las urnas, y por ello el intercambio de beneficios sociales por votos que representó el PRONASOL fue tan efectivo.

La Cruzada Nacional contra el Hambre, al igual que el PRONASOL en su momento, abre la puerta para la reconstrucción de la estructura clientelar y corporativa, en un contexto de fuerte competencia electoral  que le garantice al PRI la permanencia en el poder; parece ser que se retoma el camino iniciado con el salinismo e interrumpido por las crisis económica y política de 1994-1995.

COMO OBRA FILANTRÓPICA

Si existe un elemento innovador en la Cruzada Nacional contra el Hambre, sería la concepción de la política social como obra filantrópica. El supuesto objetivo es conjuntar esfuerzos con los sectores social y privado para combatir el hambre. Por supuesto que la colaboración del gobierno con organizaciones de la sociedad civil, instituciones educativas o empresas privadas puede resultar positiva incrementar el capital social en el país.

El problema con la cruzada es su matiz filantrópico, evidente en la campaña publicitaria y en el discurso de los funcionarios y políticos que participan en su implementación. Como se destaca de la ceremonia de suscripción del acuerdo con el Gobierno de Aguascalientes, la iniciativa busca “mover los corazones” de los mexicanos para ayudar a los más pobres. La consecuencia es que se crea la idea de que la pobreza se puede combatir con donaciones de alimentos para entrar a un concierto de rock, o peor aún, con donaciones de la industria alimentaria internacional, como las que se realizarán mediante los dos convenios firmados a la fecha con compañías transnacionales.

El matiz filantrópico de la cruzada tiene dos implicaciones mayores. Por un lado representa la renuncia del Estado a garantizar el derecho a la alimentación, porque ahora la lucha contra la pobreza dependerá de las donaciones que tengan a bien realizar grandes corporaciones transnacionales. Pero el combate a la pobreza no puede depender de la caridad, más bien debe ser una cuestión de justicia y derechos sociales, de políticas redistributivas que busquen recolectar impuestos de manera progresiva para redistribuir el ingreso equitativamente a través de las políticas sociales.

El segundo efecto sería limpiar la imagen de la industria alimentaria en México, cuando son precisamente las empresas que la integran las principales culpables de los graves problemas de malnutrición, sobrepeso y obesidad que se han venido registrando en el país durante años recientes. A diferencia de otros países en donde ha sido prácticamente prohibida, en México la agresiva publicidad de alimentos chatarra es alarmante, sobre todo la que se dirige a los niños. Y en vez de intentar regular a la industria, el estado opta por otorgarles un arma para defenderse de las acusaciones, al poder argumentar que sus donaciones (deducibles de impuesto) contribuyen a la reducción de la pobreza en el país.

POBREZA Y DESIGUALDAD

Las cifras recientemente difundidas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) reflejan el fracaso de la política social para aminorar la pobreza, redistribuir el ingreso y disminuir la desigualdad. Algunos analistas han destacado la ligera reducción en la proporción de población pobre en comparación con la última medición dos años atrás. Pero la realidad es que nos encontramos en el mismo sitio que hace treinta años, a diferencia de otros países latinoamericanos que sí han logrado avances significativos.

En México más del 50 por ciento de la población es pobre y alrededor del 80 por ciento se encuentra en situación de vulnerabilidad, ¿se puede esperar que la cruzada contra el hambre pueda cambiar esta situación de manera sustancial? La respuesta es no. Quizás el ya anunciado sistema de seguridad social universal pueda resultar una iniciativa interesante, pero habrá que analizar con mucho cuidado dos aspectos de su diseño: primero, sus condiciones de elegibilidad, es decir, quienes y de qué manera tendrán acceso a sus beneficios; segundo, y más importante, su financiamiento, porque si se propone que provenga de impuestos al consumo, el impacto entre la población pobre, que representa la gran mayoría de la población del país, puede resultar negativo, con más perjuicios que beneficios.

Mientras tanto lo que queda claro es que la Cruzada Nacional contra el Hambre se ubica muy lejos de garantizar el derecho a la alimentación establecido en el artículo 4 de la Constitución y por tanto de representar una herramienta útil para la reducción de la pobreza y la desigualdad. Más aun, al igual que la política social salinista, cumple fines más bien políticos: por un lado legitima al gobierno actual, por otro posibilita la construcción de estructuras clientelares para facilitar el control corporativo de los más pobres.

Adicionalmente e igual de grave, el combate a la pobreza deja de ser una obligación del estado y se convierte en una obra de caridad en gran medida a cargo de las empresas privadas. Con estrategias como esta, los mexicanos tendremos que seguir observando como otros países latinoamericanos dan pasos importantes hacia la construcción de sociedades más justas y equitativas, mientras que en nuestro país los altos niveles de pobreza y desigualdad persisten.

 * Ricardo Velázquez Leyer estudia doctorado en Ciencias Sociales con especialidad en Política Social en la Universidad de Bath del Reino Unido