Por Angélica Pedraza*
Además de destinar dinero en becas y subsidios, el Estado tiene otra forma de gastar para beneficiar económicamente a las personas y empresas: los gastos tributarios. Estos gastos se brindan por medio del sistema tributario, es decir, mediante la modificación a la aplicación de un impuesto tal como el ISR, IVA, IEPS, entre otros, lo que se traduce en un beneficio económico para las y los contribuyentes.
En 2022 los gastos tributarios estimados ascendieron a 1.40 billones de pesos, es decir, el Gobierno federal dejó de recaudar lo equivalente al 4.84 por ciento del PIB, mientras que en 2023 el monto fue de 1.45 billones de pesos, lo que significa que estos tuvieron un incremento del 3.48 por ciento respecto del año anterior, y a su vez significaron el 4.66 por ciento del PIB de 2023.
De dichas pérdidas, uno de los rubros que tuvo un mayor peso estimado para 2022 y 2023 fue el de los gastos fiscales aplicados al ISR, que en total representaron el 1.30 y el 1.33 por ciento en relación con el PIB, respectivamente.
Cabe destacar que, por sus características, estos beneficios suelen concentrarse en los últimos deciles de ingreso, por ejemplo, el 92.93 por ciento de las deducciones personales en el ISR que fueron realizadas en 2019 (el dato más reciente presentado en el documento de Renuncias Recaudatorias 2022), se concentraron en el 20 por ciento más rico de la población mexicana, mientras que el beneficio para el 20 por ciento más pobre fue prácticamente nulo.
Los gastos tributarios aplicados a impuestos directos como lo es el ISR benefician en mayor medida a las personas y empresas más ricas del país, convirtiéndose en privilegios fiscales para estos sectores; disminuyendo así la capacidad de redistribuir el ingreso por medio de programas presupuestarios convencionales, afectando a la población de menores recursos. Por este motivo los gastos tributarios aplicados a estos impuestos son regresivos, y deberían ser reducidos y establecer límites a su uso para los grupos de mayores ingresos.
Sin embargo, no todos los gastos tributarios –también llamados renuncias recaudatorias– afectan la capacidad de redistribución del sistema fiscal de la misma forma. Por ejemplo, algunos de los gastos tributarios aplicados al IVA benefician a toda la población, pues estos se otorgan de manera generalizada. Tal es el caso de la Tasa Cero a alimentos, medicinas, y a los productos de gestión menstrual. En los dos últimos años estos gastos han adquirido una mayor relevancia debido al cambio en los patrones de consumo de las familias después de la pandemia por COVID-19, representando en 2022 y 2023 el 1.63 por ciento del PIB. Este tipo de renuncias favorecen en buena medida a los primeros deciles de ingreso o a grupos vulnerables de la sociedad, dado que, las personas que perciben un ingreso bajo deben destinar un mayor porcentaje de este a productos de primera necesidad.
Mientras que los gastos tributarios en materia de IVA suelen ser positivos para las personas de bajos ingresos, los gastos aplicados al ISR prácticamente favorecen solamente a quienes más tienen, convirtiéndose así en privilegios fiscales. Desde Fundar, hemos documentado el caso de las deducciones personales, la exención en materia de vivienda y los impactos de las amnistías fiscales.
En buena medida, los privilegios fiscales continúan existiendo porque pueden crearse discrecionalmente, y porque la rendición de cuentas a su alrededor es mínima. En el primer caso, el ejemplo más reciente fue el decreto de beneficios fiscales para el Istmo de Tehuantepec, un decreto en donde solo intervino la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y que significará que las empresas que se instalen en dicha zona no paguen impuestos.
En términos de rendición de cuentas, un problema grave es que la SHCP no publica la cifra real de las renuncias recaudatorias, lo que significa que no se sabe con exactitud cómo se está beneficiando a los distintos sectores o actores económicos. Actualmente, la SHCP solamente publica las estimaciones –lo que podría perderse– a través del Documento Renuncias Recaudatorias, un documento que este año lamentablemente no fue actualizado, por disposición de un artículo transitorio de la Ley de Ingresos. Aunado a ello, al no pasar por un proceso de revisión y aprobación anual, como en el caso del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), la publicación del documento de Renuncias Recaudatorias es meramente informativa y no tiene efecto legal alguno.
Para que estos y otros problemas no continúen ocurriendo, los gastos tributarios deben ser regulados, transparentados y limitados para las personas contribuyentes ultra-ricas. Esto implica que los gastos tributarios pasen por un proceso de revisión y aprobación anual, para que pueda hacerse un balance de qué tanto sirven estas renuncias, a quiénes son útiles, y si conviene seguirlas manteniendo. A su vez, es importante que se muestren cifras reales de lo que se dejó de percibir.
De igual forma, que para que estos beneficios no afecten de forma negativa la progresividad del sistema tributario, deben imponerse restricciones al uso de los gastos fiscales aplicados a impuestos directos, como lo es el ISR, en particular, para el caso de las personas y empresas más ricas.
* Angélica es investigadora practicante en el programa de Justicia Fiscal de @FundarMexico.
