Apenas había comenzado el sexenio cuando las dirigencias del PRI, el PAN y el PRD, acompañadas por Enrique Peña Nieto, anunciaron el inicio de un proceso de negociación sobre temas que desde hacía años se consideraban apremiantes como las reformas educativa, energética y fiscal. Lo novedoso es que se establecieron plazos para el cumplimiento de una agenda.
Aunque por muchos esta noticia fue recibida con escepticismo, los resultados comenzaron a aparecer. La reforma educativa fue aprobada por el Congreso en diciembre y publicada en febrero tras la ratificación de la mayoría de los legisladores locales. Otros temas que habían sido aprobados por alguna de las cámaras en el sexenio pasado salieron de la “congeladora”, como es el caso de la Ley de Amparo y la eliminación de lo que se conoce como “fuero constitucional”.
El éxito que se ha alcanzado hasta el momento ha generado diversas declaraciones, desde el triunfalismo por haberse logrado una nueva forma de hacer política, la necesidad de que otras democracias aprendan del caso mexicano e incluso que la agenda de negociaciones va de los temas más sencillos a los más complejos. Incluso toda la clase política pareciera usarlo en sus discursos sin importar el contexto o si tiene algo que ver con la ocasión.
En lugar de sumarse al triunfalismo, es necesario contemplar las razones por las que el Pacto por México ha avanzado, su inevitable fecha de caducidad y la estrategia de negociación que se está siguiendo. Tal vez se muestre un esquema más sencillo pero, considerando nuestras limitantes institucionales, no menos interesante.
Las limitaciones del sistema político mexicano para alcanzar acuerdos
Es necesario partir de supuestos realistas para no hacerse expectativas fáciles. Ningún político en parte alguna del mundo o en cualquier época negocia algo por “voluntad” o “amor a su país”. Estamos hablando de personas cuyo trabajo consiste en ganar el poder y quedarse con éste el mayor tiempo posible. Suponer que van a seguir conductas consideradas “buenas” de manera espontánea es una fantasía.
¿Por qué negocian entonces? La mejor solución a la que se ha llegado hasta el momento es haciendo que la continuidad en sus trabajos dependa de rendir cuentas de manera periódica ante la ciudadanía. ¿Es suficiente? En esta actividad no existen las soluciones inmediatas o definitivas, pero por ahí comienza la capacidad de hacer cambios. Gracias a esto los políticos generan también condiciones de confianza al negociar y se puede dar seguimiento a los acuerdos que se pactan.
Es aquí donde se aprecia el primer problema en nuestro caso: toda la clase política rota al terminar sus mandatos. Esto hace que nadie pueda mantener su palabra más allá del tiempo que van a interactuar. Y si saben que lo van a hacer por tiempo limitado, tampoco tendrían por qué ser leales: no hay costos o beneficios por ello. Lo anterior también hace que el ciudadano vote por promesas en lugar de desempeño, dificultando la rendición de cuentas.
Lo anterior hace que las soluciones factibles sean por lo general las más superficiales, pactadas para salir del paso en lugar de enfrentar un problema.
¿Qué condiciones se han juntado?
Sin embargo ha habido momentos de cambio importantes. Incluso hemos tenido pactos que han funcionado para lograr acuerdos. En 1996 el Pacto de Chapultepec, firmado por los partidos políticos llevó a reformas como la autonomía del Instituto Federal Electoral, el Banco de México, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y el Distrito Federal, el fortalecimiento de los municipios y el sistema mixto en el Senado.
¿Cómo podemos explicar esto? Ernesto Zedillo requería reformas para sortear la crisis económica de 1995 y los partidos de oposición tenían su agenda de cambios. A partir de esto se generó una dinámica de negociación donde todos tenían algo que ganar y se hizo costoso salirse del acuerdo. También es pertinente señalar que al presidente no le importaba mucho su partido para ceder atribuciones.
El problema fue que este pacto no podía durar más allá de 1996, toda vez que al año siguiente eran las elecciones intermedias. Después de 1997 fue imposible sacar grandes acuerdos, como se vio en el fallido intento por impulsar la reforma energética en la segunda mitad del sexenio de Zedillo.
Lo anterior significa que los acuerdos no son el producto espontáneo de una “voluntad política” (sea lo que eso signifique), sino de una estrategia orientada a obtener temas puntuales a cambio de ceder en otros.
Como se ha dicho en este espacio, aunque el PRI volvió al poder después de doce años, no tiene la fuerza que tenía en su momento de hegemonía. Incluso tiene menos diputados que en 1997 y no hay mayoría en el Senado. Para lograr la aprobación de sus reformas requiere una de dos cosas: negociar la indisciplina de legisladores panistas y perredistas para cada iniciativa (lo cual podría ser costoso y poco eficiente), o armar una coalición coyuntural que le permita tener mayorías claras. Pero esto es más fácil decirlo que hacerlo, como vimos a lo largo de los doce últimos años.
Gobierno con agenda clara. No basta con sacar los temas que se han apreciado como apremiantes, sino saber cómo hacerlo. Tampoco es posible generar un acuerdo bajo cualquier coyuntura. Es decir, se juntaron algunos elementos que lo facilitaron:
El primero es un gobierno con una agenda de reformas clara y estructurada. Si la factibilidad de alcanzar acuerdos se reduce a los primeros dos años del sexenio, entonces se hace indispensable saber qué impulsar. A Vicente Fox se le fue su oportunidad de hacer cambios sustanciales en ese punto: desperdició su capital político con una propuesta fiscal mal presentada y las reformas en materia de derechos y cultura indígena que permitieron al EZLN hasta apersonarse en el Pleno de San Lázaro.
En segundo lugar se puede mencionar una estructura interna eficaz para entablar acuerdos con el Congreso. Durante el sexenio de Fox se creó la Subsecretaría de Enlace Legislativo dentro de la Secretaría de Gobernación, pero no tuvo la capacidad de generar cohesión al interior de la administración pública. El estilo personal de Felipe Calderón hizo que todo pasara por Los Pinos en detrimento de la eficacia del gabinete.
Con lo anterior en mente la actual administración reformó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para poner al secretario de Gobernación a la cabeza del gabinete. Pareciera haber un aprendizaje, aunque en estos momentos no se puede evaluar totalmente el desempeño.
En tercer lugar se necesita una oposición dividida, donde no haya personajes fuertes que sean vistos como “presidenciables”. Es decir un partido de oposición cohesivo con liderazgos fuertes no tendrá incentivos para negociar, toda vez que tiene expectativas de ganar en las siguientes elecciones.
A Vicente Fox le tocó en la primera mitad de su mandato a un PRI pulverizado y a un PRD donde todavía Cuauhtémoc Cárdenas era el líder histórico. A lo largo de los siguientes tres años surgió Andrés Manuel López Obrador como competidor serio. Y a los tricolores les salió cara la confrontación entre Elba Esther Gordillo y Roberto Madrazo de cara a 2006.
Al contrario, Felipe Calderón enfrentó a un PRI y un PRD con liderazgos fuertes. Desde 2006 se comenzó a tejer la candidatura de Enrique Peña Nieto, lo cual unió a los diversos liderazgos tricolores. Y a la izquierda le quedaba claro que López Obrador controlaba al PRD y que incluso sería central para definir las candidaturas en 2009 para el Congreso. Es decir, era prácticamente imposible lograr acuerdos sustanciales.
Entonces, ¿qué pasó con la reforma electoral de 2007? Se juntaron varios elementos, como la urgencia del presidente por negociar una agenda energética, las presiones de López Obrador por una reforma electoral y la habilidad del PRI para posicionarse como el fiel de la balanza, aunque era la tercera fuerza en el Congreso.
De esa forma se puede observar que tanto el PAN como el PRD se encuentran atomizados en luchas internas. El grupo que encabeza Gustavo Madero está disputando ferozmente el liderazgo albiazul con los calderonistas. Y los amarillos enfrentan un lento divorcio con Morena. De esa forma hay grupos a quienes les conviene presentar logros que los ayuden a posicionarse. Y de paso aislar a los oponentes. Naturalmente estas luchas marcarán la factibilidad de mantener al Pacto por México a lo largo de este año.
Por último y derivado del faccionalismo en la oposición, se hace necesaria una agenda de negociación. El gobierno desea impulsar una serie de reformas estructurales. Y tanto el PAN como el PRD buscaban otras que incluso habían sido aprobadas por una de las cámaras durante el sexenio pasado, como la Ley de Amparo o la reforma al mal llamado “Fuero Constitucional”. También se plantearon cambios en temas como la transparencia, la educación y la regulación de la deuda pública.
Todo lo anterior se conjugó para crear una dinámica de negociación entre el gobierno y los principales partidos de oposición.
Lógica de negociación
Con lo anterior en mente se observa que la capacidad de los liderazgos partidistas para mantener el Pacto se verá disminuida conforme pasa el año. En mayo el PAN renovará a su consejo político y el PRD definirá si colabora o no con el gobierno alrededor del mes de agosto. En julio habrá elecciones locales. En noviembre comenzará la negociación del paquete económico de 2014. Y a partir de abril de ese año iniciarán los acomodos políticos rumbo a las elecciones intermedias de 2015.
Para decirlo de otra forma, a lo largo de este año le va a ser más difícil al PRI tejer una mayoría estable que le permita impulsar su agenda. Por ello el interés de aprobar primero los cambios a la Constitución, toda vez que requieren mayoría calificada.
A partir de ahí el cálculo es elevar los costos del PAN y del PRD por salirse del Pacto ante las expectativas ya generadas, esperando que puedan salir las reformas a las leyes con un umbral mayoritario cada vez menor si los azules y amarillos siguen divididos internamente. En ese momento podría negociarse la indisciplina del número mínimo de legisladores que requerirían, de ser necesario.
Naturalmente una cosa es el cálculo estratégico y otra la realidad. Los casos de Oaxaca y Guerrero muestran lo difícil que puede ser llevar a cabo un cambio que afecte a grupos de interés fuera del pacto. Por otra parte es también imposible abrir demasiados frentes de conflicto si se desea alcanzar el éxito.
En todo caso la etapa crítica iniciará a partir del mes de julio.
